831 부동산 주택정책1
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8.31대책은 한국 정부가 일관되게 추구했던 시장주의 정책에 대한 근본적인 수정을 의미한다. 우리 주택시장을 둘러싼 여러 문제는 그동안 공공임대 주택 등 사회적 약자에 대한 정책이 빈약했고 주택공급의 대부분을 시장에 맡긴 데서 발생했다. 그럼 왜 우리 정부는 주택공급을 시장에 맡겼는가. 그것은 국력의 문제이다. 즉 정부의 재정 부담 능력이 없었기 때문이다. 시장주의는 정부가 돈을 들이지 않고 민간에 의한 주택공급을 추진하는 제도이다. 불행하게도 시장주의는 가격상승을 전제로 할 때만 효과적으로 작동한다. 현재 전국 주택보급률이 100%가 넘고 자가보유율이 50%선이라고 한다. 50%의 주택은 이른바 재테크(투기적 수요)에 의해 공급됐다고 해도 과언은 아니다. 내 집 외에 또 다른 주택을 소유(건설)하는 이유는 시세차익을 기대하기 때문이다. 다른 나라와 달리, 전세제도가 주류를 이루는 우리 주택시장에서 가격 상승에 대한 기대감이 없었다면 누가 주택을 사겠는가.(월세가 주류를 이루는 주택시장이라면 임대수익을 노린 주택투자가 이뤄질 수 있다.) 여기다가 정부는 주택 건설시장을 경기부양 수단으로 일관되게 사용했다. 이 때문에 우리 정부는 주택공급 확충을 위해 투기를 조장 혹은 촉진하는 정책을 취할 수 밖에 없었다. 낮은 보유세, 분양권 전매 제도, 선분양 제도는 이런 맥락에서 나온 것이다. 시장주의를 채택하는 정부 정책당국자의 입장에서는 어느 정도의 투기수요는 주택공급을 확충하는데 오히려 바람직한 것이다. 이 정책의 성패는 가격 상승을 일정 정도 수준에서 통제하는데 달려 있다. 가격상승률이 사회적으로 용인할 수 있는 수준을 넘어서면 강한 반발에 부딪치기 때문이다. 이럴때 마다 사회적 불만을 해소하기위해 투기억제책이 나온다. 하지만 시장주의를 채택하고 있는 이상 투기 억제책은 사회적 불만을 해소하는 제한적인 정책에 그칠 수 밖에 없었다. 우리 정부도 사회적 약자를 위한 정책, 즉 공공임대주택 정책을 추진하지 않은 것은 아니다. 우리도 독일의 사회주택(정부지원금을 주고 민간이 주택을 공급하는 대신 임대료를 통제하는 주택형태)에 해당하는 공공임대주택정책을 추진했다. 하지만 5년 임대후 분양전환(imf이후에는 2년반 임대후 분양전환)조건을 달어 공공임대의 재고를 늘릴 수 없는 구조를 만들었다. 여기다가 모럴해저드까지 발생, 공공임대주택의 상당수가 부도를 냈다. 우리 경제가 어느 정도 성장했고 주택보급률도 100%가 넘어서면서 정부는 시장주의 정책을 일부 수정하기 시작했다. 김대중 정부 말기에 집값 폭등을 배경으로 주택시장에서의 공적 역할을 강조하는 정책이 등장했다. 그게 국민임대주택 100만호 건설계획이다.(국민임대주택은 노무현 정부가 아닌 김대중 정부의 작품이다) 국민임대주택은 공공임대주택의 실패에 대한 반성에서 나왔다. 집값 급등에 대한 사회적 불만을 해소하려는 정치적 조치였다. 하지만 국민임대주택제도 역시 선진국과 같은 대대적인 공적 자금의 투입을 전제로 한 것은 아니다. 그린벨트 해제지에 미니신도시를 짓고 그중 절반은 민간에 판매하고 그 수익금을 활용해 국민임대주택을 짓는 구조이다. 그린벨트해제지를 활용하면 정부 재정 부담을 최소화하면서 국민임대주택의 공급이 가능할 것이라는 계산도 배경으로 작용했다. 8.31대책, 보유세강화, 양도세 강화 등 최근 일련의 주택 정책은 가수요(투기수요)를 전제로 했던 시장주의 정책을 근본적으로 수정하는 것이다. (주택 투자로 시세차익을 남길 수 없는 정책이 정말로 유지된다면) 가수요를 전제로 작동했던 시장의 역할(주택공급과 전세 임대시장)을 정부가 떠맡아야 한다. 가장 관심있게 지켜봐야 할 부분이 임대시장의 변화이다. 전세시장은 집값 상승을 전제로 했다. 다주택자에 대한 중과세, 보유세 강화 등으로 집값 상승분이 세금형태로 환수되거나 집값이 침체할 경우, 민간 부문의 주택공급은 당연히 줄어들 수 밖에 없다. 또 기존의 다주택자들은 결국 주택을 매각하거나 전세를 월세로 바꾸는 방식으로 대응할 것이다. 장기적으로 보면 전세시장의 위축과 월세시장의 확대가 불가피하다. 결국 정부는 공적자금 투입을 통해 임대시장을 유지하는 책임을 지게 될 것이다. 매매가의 문제도 정부의 의도와는 달리 고가주택보다는 저가주택·중저가 주택시장에 더 큰 영향을 줄 수 있다. 주택정책은 정부 재정부담 능력, 주택보급률, 사회적 요구, 정부의 철학이 화학적으로 결합해서 방향성이 정해진다. 때문에 주택 정책에 있어 만국 공통의 정답은 없을 것이다. 선진국은 공공주택정책에서 시장 정책으로 전환하고 있다. 어느 방송에서 공공임대주택의 천국으로 묘사한 프랑스를 비롯해 독일, 영국도 공공주택에서 시장주의 정책으로 전환하고 있다. 대체로 70년대 들어 이들 나라들도 임대료 통제, 공공임대주택 확대정책을 포기하고 시장주의로 전환한다. 공공임대주택의 재고가 일정 수준 확보된데다 공공주택을 유지하는데 들어가는 재정에 큰 부담을 느꼈기 때문이다. 여기다가 공공임대주택의 단점도 드러났다. 공공임대주택은 입주자에게만 혜택을 주고 수요가 많은 지역에 주택을 공급하기 어렵다. 더군다나 경제수준이 높아지면서 중산층이 자가보유를 원했다는 점도 배경이 됐다. 공공임대주택 정책을 축소하는 대신 저소득층에 대해서는 임대료 보조금을 주고 있다. 선진국이 지금 시장주의 정책을 취하고 있다고 우리가 반드시 이를 따를 필요는 없다. 하지만 새로운 정책이 모든 문제를 일거에 해결할 수 있는 만병 통치약은 아니다. 이미 선진국에서 그 정책을 포기한 것에는 그만한 이유가 있었기 때문이다. 새로운 정책은 단순히 투기꾼 몇사람을 잡는 것으로 국민들에게 카타르시스를 제공했던 헐리우드 액션식의 정책과는 근본적으로 다른다. 정말 대통령이 자신하는 것처럼 주택을 통한 시세차익이 불가능해진다면 주택공급체계에서 임대시장, 국민의 투자행위에도 영향을 끼칠 것이다. 한번도 경험해보지 않은 새로운 정책이 정착하는 과정에서 어떤 부작용이 발생할지는 아무도 모른다. 정부가 거대한 변화를 초래할 정책을 내놓으면서 그만큼, 촘촘한 준비를 하고 있는지 의심스럽다.
Q2. 다른나라의 주택정책은?
첫째. 네덜란드의 주택정책 : 네덜란드는 주택가격이 우리나라에 비해서 상당히 저렴하다. 네덜란드의 주택정책의 핵심은 사회임대주택(social rental dwellings)에 있다. 이는 우리나라의 임대주택과 같은 개념이다. 네덜란드에서는 비영리단체인 주택협회가 중심이 되어 저속득층뿐만 아니라 다양한 계층에게 양질의 사회임대주택을 공급, 관리하고 있다. 또한 다양한 지역, 연령, 소득계층을 대상으로 하기 때문에 일반적인 임대주택주거지에서 발생할 수 있는 사회적 낙인, 게토화, 슬림화현상도 찾아보기 힘들다. 그리고 국민복지지원차원에서 하는 만큼 중앙정부와 지방정부차원의 지원도 매우 활발하다. 기업의 협조도 활발한 편이다. 또한 임대료도 상당히 저렴하고, 인상률도 미미한 편이다. 민간임대주택또한 중앙정부가 인상률을 철저히 규제한다. 독립기관인 임대료위원회에서는 주택등급제도라는 객관적 지표를 도입해 결정을 한다. 우리나라와는 달리 주변시세와 상관없이 그 주택의 실질적인 주거환경에 따라 결정이 된다. 주거공간, 난방상태, 노후정도, 주거서비스등을 측정해 100점만점으로 환산하여 결정한다. 주변시세에 따라 집값이 쉴새없이 변동하는 우리나라로선 눈여겨볼만한 대목이다.
둘째. 싱가포르의 주택정책 : 싱가포르에는 HDB라는 주택개발청이 있다. 이는 우리나라의 주택공사와 비슷하다. 하지만 주택공사와는 달리 좀더 큰 권한과 독립적인 기관이다. 이 주택개발청에서는 싱가포르 전체 주택공급의 85%를 담당한다. 국민의 복지를 우선시하는 싱가포르의 주요 정책적 방향이다. 이를 뒷받침 하기 위해 정부차원의 지원이 뒷따른다.
주택개발청은 수십년간 축적된 노하우로 최적의 주거환경조성을 위한 마스터플랜을 가지고 있다. 단순공급이 아닌 차후 개보수를 포함한 유지관리까지 최고의 주거환경을 추구한다는 것이 상당한 장점이다. 재개발은 입주민의 요구에 따라 고급평형으로 개수하는 프로그램이고, 주거환경 혁신프로그램은 낙후된 주거환경을 최신식환경으로 개보수해주는것을 말한다. 이것은 18년을 전후로 해서 2가지로 분류가 된다. 현재 싱가포르는 풍골21, 비샨타운등 새로운 신도시건설을 추진하고 있는데, 여기에는 싱가포르가 지향하고 있는 주거민중심의 주거환경과 첨단시설건립계획이 녹아있다.
Q3. 현 주택정책의 문제점과 그 원인은 무엇인가?
원인 : 자본주의 사회에서의 도시의 주택문제는 주택이 상품화되어있는 자본주의적 상품화의 특성 일 것이다. 주택이 이윤을 추구하는 상품으로 화했다는 것은 기득권층의 가치 또는 자본주의적 부의 상징화되어 저소득층의 무주택현상을 초래 하게 된다는 것이다. 강남투기현상을 예로 들어보면 지난 2일 실시된 서울시 3차 동시분양에서 강남지역 분양 아파트들은 기록적인 청약경쟁률을 보인 반면 다른 지역에선 미달 사태까지 나타났다. 강남지역의 경우 전매차익을 노릴 수 있다는 기대심리로 가수요층이 대거 몰린 탓도 있겠지만 지역별로 소비자들의 선호도가 다르다 는 점을 다시 한번 입증했다. 아직도 사람이 밀집한 서울의 주택 보급률은 80％에 미치지 못하고 수도권도 88.6％ 수준이다. 여기에 집을 두 채 이상 가진 다주택보유자들과 주택임대사업자들을 뺀 자가 보유율은 더욱 낮아진다. 새로 공급되는 아파트의 교육 및 문화시설 등 주거환경이 소비자들의 기대수준에 미치지 못한다면 투기현상은 극복 할 수 없다. 세무조사 등 정부의 잇따른 투기억제책으로 집값이 최근 주춤거리고는 있지만 이런 수급불균형 상태는 추가상승 기대감을 없애지 못한다. 여기 에 해마다 10％ 이상 오르는 아파트 분양가가 기존 주택 값의 상승을 부 추기고 있다.
소득증대로 대형주택에 대한 갈망은 해마다 커져 보급률 100％와는 무관하게 주택수요를 늘리는 추세다. 열병처럼 번지는 재건축 붐도 이에 가세한다. 근본적인 부동산 대책은 모든 가구가 한 채씩의 집을 보유토록 하면 되지만 그것으로도 해결되지 않는 경우가 있다. 일본 113.3％(98년), 미국 111.2％(99년), 영국 105.6％(96년), 프랑스 121.2％(96년),싱가포르 112.0％(90년) 등 선진국 주택보급률에서 보듯 공급과 수요가 늘 일치하지 않기 때문이다.
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