행정의 이념과 사회적 형평성의 개념과 내용
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I. 서 론
行政理念이란「行政이 指向하고자 하는 본질가치 내지 행정의 지도이념」을 의미한다. 이러한 행정이념은 그 당시 사회의 지배적인 가치관의 영향을 받으면서 역사적장소적 문화적 제약성을 가지게 되며, 따라서 나라와 시대의 변천에 따라 강조되는 이념이 각각 다를 수밖에 없다. 특히 현대의 복지국가에 있어서는 정부가 행정기능을 통하여 사회경제정책을 추진함으로써 국민의 복지를 적극적으로 증진시키려는 중요한 목적은 인간 상호간에 사회적 형평성 내지 사회정의를 촉진확립하는 것임을 봐도 과거의 경 제성장을 최고의 목표로 삼던 시대와는 다름을 알 수 있다.
행정이념의 개념을 명확히 하기 위해 행정이념과 관련된 제반 개념 개념을 비교검토 한다. 이를 위해 국내외의 학자들에 의해 공통적으로 설명되고 있는 행정이념인 합법 성, 능률성, 효과성, 민주성, 형평성 등에 대해 살펴보고 이들 주요 행정이념이 사회체 제나 정치체제 등과 같은 상황의 변화에 따라 어떻게 변천되어 왔는지를 논의한다. 그 리고 최근에 중시되고 있는 사회적 형평성에 대해서 대두방안과 롤스의 정의론을 바탕 으로 하여 정부정책과 한계점 및 확보방안을 덧붙여 살펴보기로 한다.
II. 본 론
행정이념은 어느 나라에서나 공통적으로 발견되고 또 공통적으로 추구된다. 그러나 행 정이념은 항구성이나 동시성을 띠지 않으며 시대와 국가에 따라서 국가사회의 지배적 가치관을 반영하는, 즉 문화적 상황적역사적 제약성을 갖는다. 레드퍼드(E. S. Redford)가 미국의 행정이념으로 능률, 법의지배, 능력과 책임, 민주성, 공익을 들고 있 는 것이나 과거 유럽 대륙이나 2차대전 전의 일본에서 합법성이 강조되었고, 2차 대전 이후 우리나라를 비롯한 신생국과 공산권에서 능률성과 효과성이 특히 강조된 것은 이 러한 특성이 반영된 것이다.
따라서 행정이념에 대해 역사적, 시간적 접근을 통해 변천해 온 행정이념들을 살펴보 고자 한다. 이러한 접근을 시도함에 있어서 전술 한 바와 같이 미국의 행정학이 우리나 라에 그대로 적용되었거나 재현되지는 않았지만 우리 행정학에 많은 영향을 미친 것은 사실이다. 따라서 미국행정학 측면에서 행정이념을 먼저 살펴보고 우리나라의 각 공화 국 별로 강조된 행정이념을 따로 살펴보도록 하겠다.
각 행정이념들을 구체적으로 살펴보기 전에 행정이념의 시대적 변천과정을 간략히 살펴 보면 다음과 같이 요약할 수 있을 것이다.
《 행정이념의 변천에 대한 역사적제도적 접근 》
행정에서의 합법성은 자본주의를 경제적 기반으로 하여 등장한 19세기 입법국가자유 주의 국가에서 강조된 이념으로, 시민계급의 기본적 자유권과 재산권을 보호하기 위하 여 중요시되었다. 행정에서 합법성이 강조될 경우 행정의 예측성과 안정성을 도모하는 것은 물론 국민의 자유와 권리가 보장될 수 있다. 합법성의 강조는 자의적인 국민의 기 본권 침해를 막는 측면에서 민주성의 이념에 포함 될 수 있다고 볼 수 있다.
정치와 행정이 미분화된 상태에 있었던 19세기 후반에 정권교체로 인하여 정당출신 인사에 대해 관직을 부여하는 엽관주의의 폐해로 인하여 행정이 비능률과 무질서에 빠 지게 됨에 따라 행정은 정치적 간섭을 배제하고 능률의 극대화를 위한 기술적 과정에만 전념해야 한다는 정치행정 이원론 즉, 기술적 행정학이 대두되게 된다. 이러한 정치행 정이원론의 성립은 행정을 정치로부터 단절시킴으로서 새로운 과학으로서의 행정학을 발전시켰으며, 실적주의의 이론적 기초가 되었다. 또한 목적설정이나 가치판단과 관련 되는 정치를 배제하고 행정을 전적으로 수단적기술적 기준으로 파악함으로써 사기업에 서 발달된 과학적 관리법을 행정분야에 도입적용함으로써 절약과 능률을 강조하게 되 었다. 과학적 관리론은 능률성을 강조하여 행정의 전문화, 과학화, 객관화에 기여하였지 만 인간의 기계화에 따른 인간성 무시와 소외, 외부환경을 고려하지 않은 폐쇄적 조직 이론이라는 한계를 내포하고 있었다. 이러한 과학적 관리론의 한계로 인해 행정의 인간 화, 민주화, 사회화 등을 중시하는 인간관계론이 등장하면서 사회적 능률성과 민주적 리더십이 강조되게 되었다. 이러한 행정에서의 능률성의 강조는 1930년대 세계 대공황 을 거치면서 행정부의 기능 확대를 가져왔다. 이후 1940년대 사이먼을 중심으로 한 행 태론자와 1960년대 발전의 문제가 주요한 관심 사항으로 등장함에 따라 대두된 발전행 정론에(효과성 강조) 이르기까지 가장 중요한 행정이념으로서 작용하였다. 그러나 이러 한 행정우위론적인 능률성의 강조는 경제성장 등을 통한 양적인 성장을 이룩하긴 했지 만 민주성책임성의 정도가 높지 못한 행정부의 비대화와 이에 의한 권력의 남용, 인권 의 침해, 자유의 억압이 가중되기도 하는 등 폐해가 나타났다.
이러한 60년대 미국 사회의 위기 극복을 위해 Waldo는 신 행정학을 통해 전통적 행 정 학자들이 행정의 기본 이념으로서 주장하는 능률성 대신 사회적 형평성을 주장하였 다. 이는 그동안의 행정이 능률성만을 강조함으로써 야기된 흑백문제의 심각화, 소수민 족 차별문제, 신 구세대간의 갈등 등의 문제를 가치의 중시와 참여의 강조, 고객중심의 행정, 합의에 의한 의사결정, 사회적 적실성 및 처방성 등을 중시함으로서 해결하고자 하였다. 이는 행정에 있어서 중요한 가치가 능률성에서 민주성 형평성으로 전환되는 계 기가 되었으며, 1970년대 롤스의 정의론을 통해 보다 확고하게 주장되게 된다. 이러한 사회적 형평성의 강조는 사회복지의 확대를 가져왔다. 이는 1980년대 후반 정부의 재 정악화를 가져와 다시 능률성을 강조하는 신공공관리론이 등장하게 하는 배경이 되었으 며 신공공관리론의 능률성 강조의 반작용으로 다시 민주성의 강조하는 뉴거버넌스가 등 장하게 된다.
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