The StateinIndustrial Relations Richard Hyman
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기존 영미권의 연구에서는 노사관계를 설명하는데 있어 국가의 역할이 주변적(peripheral) 이라고 보았는데, 그 대표적인 예로 Dunlop(1958)의 경우 경제적/기술적 요인이 노사관계를 설명하는 주된 요인으로 들었다. 국가간 노사관계 양태의 다양성은 이러한 경제적/기술적 요인의 다양성으로 인한 것으로, 이는 반대로 국가간에 경제적/기술적 요인들이 평준화 됨에 따라 노사관계 역시 영미권의 ‘다원주의적 산업주의(pluralistic industrialism’ 로 수렴하게 될 것으로 보았다. ‘다원주의적 산업주의’란 노사 양자가 점진적으로 ‘성숙해’짐에 따라 보다 효율적이고 비대결적인 협상관계를 발전시킴에 따라 국가 간섭이 점점 불필요해지는 시스템으로 정의된다.
그러나 이러한 관점은 비영미권에서는 찾아보기 어려우며, 본 장에서 저자는 국가와
노사관계 간의 이러한 ‘다원주의적’ 분리는 몇 개의 한정된 국가들에서만 보여지는 역사적 현상으로 사회적 관계를 제도간의 상호작용으로 환원시키는 실증주의적 전통(empiricist tradition)에 기인한다고 주장하고 있다. 또한 국가와 제도로서의 정부를 분리하여 생각해야 하는데, 국가는 어떠한 생산시스템에도 내재되어 있으므로 ‘경제’와 ‘정치’를 뚜렷이 구별하기 어렵기 때문임. 보다 구체적으로는, 저자는 노동시장을 포함한 일반적인 시장은 정치적으로 구성된다는 Polanyi(1944)의 주장을 따르고 있다. 고용과 관련된 다양한 국가기능을 국가적/역사적 맥락들에서 살펴봄으로써, 노사관계와 연관되는 국가의 3가지 기능 - ‘축적, 순화, 정당화’ - 간의 긴장관계를 논할 것이다. 본 장을 마치면서는, 노사관계에 있어 국가의 역할에 대한 일반이론이 가능한지를 묻는다.
What is the State?
‘국가’를 어떻게 정의할 것인가는 어려운 문제로, 어쩌면 최종적인 답을 얻기 어려움에도 불구하고 반드시 제기해야 하는 질문이다. 이는 ‘국가(state)’ 를 사회경제적 관계에 있어 정치적 제도의 역할에 대한 ‘이론적’인 접근법이 영미권에서는 일반적이기 때문이다.
이에 대한 흔한 대처법으로는 국가개념을 실증적 지표들로 환원시키는 것이 있다. 예를 들어 Wilensky(2002)의 경우 ‘국가’나 ‘사회’ 등의 추상적 개념을 배제하고 대신 그것들을 구성하는 하나하나의 제도들 (행정,입법,사법,군사 등) 에 대해서만 논하고 있다. 그러나 단순 기술(description)에서 분석과 설명으로 진전하려면 추상화의 단계가 반드시 필요하다. ‘국가 역량(state capacity)’에 대한 Streek(1997)의 논의에서는, 부분합보다 전체가 함의하는 바가 더 커지게끔 하는 제도간의 상호관계를 상정하고 있다.
국가에 대한 Weber의 유명한 정의는 ‘일정 영토 내에서 폭력행사의 합법성을 독점하는 공동체’로, 이는 Skocpol(1979)이 논하듯이 ‘정당성’과 ‘강제성’을 각각 강조하는 이후의 논의들의 기저를 이룬다. 개별적 제도나 단순기술을 넘어서는 접근에서는 공통적으로 국가와 시민사회 간의 뚜렷한 구분을 부정한다. 극단적으로는 Poulantzas(1968)는 국가가 어디에나 상존한다고 보았고 이와는 다르지만 Mann(1986)는 국가권력이 ‘지배(despotic)’적인 성격에서 모든 행위의 근간을 이루는 infrastructure 적인 성격으로 전환되었다고 보았다. 따라서 정부에 대해서는 ‘간섭’의 ‘주체’로 볼 수 있지만 국가에 대해서는 그렇지 못한다. 국가를 단순한 의미에서의 ‘주체’로 보기는 힘들지만 국가권력은 노사관계를 형성하고 조건지을 수 있으며, 이는 협의의 고용관계에 집중하는 학술적 노사관계론의 방법을 넘어서는 방식으로 일어난다 - 복지레짐의 형성(혹은 그 반대), 시민권에 대한 광의의 개념화 등에서의 역할을 통해 국가는 노동자가 노동시장에 진입하는 행위의 배경을 형성한다.
State and Market: The Framework for Employment Regulation
노사관계론의 선구적 저술인 <노동조합의 역사> 에서 Webb(1894)는 처음에는 경제이슈에 대한 고찰로 시작한 작업이 결국에는 영국의 정치 역사로 귀결되었다고 논한 바 있는데, 반면 최근의 연구자들은 정치와 노사관계 간의 분리를 논하며 정치와 노사관계 간의 지나친 중첩은 ‘미성숙’의 증거물로 보았다. 이러한 학술적인 구분은 이데올로기적 추산과 평행적으로 발전되었는데, 냉전시기 국가와 경제생활 간의 밀접한 관계는 비효율적이고 부정적인 ‘통제 경제’의 전형으로 보았으며, 소비에트연방의 몰락 이후 대두된 워싱턴 컨센서스는 전후시기 당시 경제규제를 행하였던 서방국가들(그리고 제3세계 국가들)에 대해 시장, 특히 노동시장에 대한 국가의 간섭을 그만둘 것을 강조하였다. 이러한 견해는 오해에 기인한 것으로, 국가와 시장은 반대 관계가 아니라 상호의존적인 관계(Iverson 2005)로, Lindblom(1977)이 논했듯이 ‘세계의 대부분의 정치시스템에서 정치는 대체적으로 경제이고 경제는 대체적으로 정치’ 이다. Crouch(1993)는 시장을 ‘자연적’으로, 따라서 이에 대한 국가간섭은 ‘부자연스거나 문제적’이라는 견해를 부정하며 ‘역사적으로 보면 그 반대의 관점으로 보게 되는데, 국가와 조직은 처음부터 경제에 얽혀 있었으며, 오히려 설명해야 할 부분은 경제에서 국가가 어떻게 구축되었는지이다’라고 논하였다. 이는 Polyanyi(1944)의 고전적 명제로, 19세기초 영국에서 ‘자유 시장’의 도입은 기존의 경제관계 와해를 위해 국가권력이 대거 동원된 바에서 알 수 있다. ‘시장 역시 제도이므로 종국적으로는 정치행위의 산물’ 이라고 Hall(1986)는 논하고 있다.
이는 노사관계에 있어서는 더더욱 그러하다. 노동은 Polanyi에게는 노동자와 분리불가능하기 때문에 ‘허구적 재화’로, 이에 대한 시장은 구조와 관습의 지배 하에서 형성되는 인위적인 산물일 수 밖에 없다. Coates(2000)가 논했듯이 ‘자본주의 국가의 기본적이고 불변인 기능은 노동력 매매가 이뤄지는 조건을 결정짓는 것’이라면 그 기능은 다양하고 가변적으로 나타난다. Polanyi는 자본주의 경제에서의 ‘이중 운동’을 논하였는데, 하나는 자유시장의 도입이고 다른 하나는 이에 대항하여 시장자유주의의 사회교란을 제한하려는 운동이다. Esping-Anderson의 탈상품화(decommodification)은 이러한 맥락에서 해석될 수 있는데, 이러한 규제적 망(web)를 인위적으로 해체하려는, 통상적으로 ‘탈규제화’라 일컬어지는 시도는 ‘제 3의 운동’이라고 할 수 있다. 그러나 피노체트의 칠레나 대처의 영국, 그리고 구소련국가 등 다양한 제3세계 국가의 사례에서 볼 수 있듯이, 시장의 강화는 강력한 국가를 필요로 한다는 면에서 ‘탈규제화’라는 용어는 오해의 소지가 있으며 이는 또한 시장자유화와 정치적 민주주의 간의 밀접한 관계에 대한 통상적인 가정과 대비된다.
개별 국가와 역사적 맥락을 추상화하면, 고용관계에 있어서의 국가행위에 대한 광범위하고 때로는 상충되는 기능들을 생각할 수 있다:
축적(accumulation): 경제적 성과, 생산성, 경쟁력을 촉진시키는 행위. 위에서 살펴보았듯이 ‘비간섭’ 혹은 ‘탈규제’ 역시 사실은 일종의 간섭/규제이므로 축적행위는 간섭이나 규제의 유무로 단순화시키기 어려움
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