미국 환경여건 현황과 문제점 및 환경정책 개관 1970년대 환경정책 성장의 배경
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미국의 환경정책이 어떻게 변화해왔는지를 살펴보고, 미국 환경정책을 특징짓는 정치 및 제도적인 요인과 환경정책의 문제점들을 검토해 보자.
1970년대 이전의 미국의 환경정책
일찍이 미연방정부는 1899년에 폐기물법(the Refuse Act)을 제정하여 쓰레기를 수로에 버리고자 하는자는 공병대(Army Coprs of Engi-neers)의 허락을 얻도록 하고 있었다. 공해방지를 위한 환경법의 성격을 띤 법들과 정책들은 제2차 세계대전 이후 지방정부, 주정부, 그리고 연방정부 차원에서 점진적으로 발전하기 시작하였다. 1948년 수질오염통제법(Wate Pollution Control Act)이 제정되어 연방정부는 지방정부의 하수처리 설비의 설치를 지원하기 시작하였으며 1955년에는 대기오염에 대한 연구자금을 지원하는 제한된 프로그램을 실시하기 시작하였다. 또, 연방정부는 1963년에 대기청정법(Clean Air Act)을 제정하고 수질오염법을 개정하면서 연방정부의 지침 하에 주정부가 오염감소기준을 설정하고 이를 시행하기 위한 집행계획을 수립할 것을 권장하기 시작하였다. 대기 및 수질오염문제와는 대조적으로 공공용지 관리에 대한 관심과 연방정부의 역할은 비교적 일찍부터 꾸준한 성장을 보이고 있었다. 즉, 국립공원, 산림, 목초지, 휴양지, 야생동물보호지 등의 보전을 위한 조치들이 취해지고 있었는데 이는 개발로부터 자연을 보호한다는 인식도 있었지만 보다 기본적으로는 공공의 이익을 위한 토지관리가 경제성장에도 도움이 된다는 다분히 경제적인 이유를 바탕으로 발달하고 있었다. 공공용지에 대한 관리는 내무부와 농무부의 주도하에 함께 발달하고 있었는데 이러한 노력의 일환으로 야생보호법(Wilderness Act), 토지 밑 수자원보전기금법(Land and Water Conservation Fund Act)이 1964년 제정되어 개발로부터 자연환경보전지역을 보호하고, 자연환경보전을 위한 연방정부의 토지구입을 지원하고 있었다.
1970년대의 환경정책 - 환경정책의 성장
1970년대 환경정책 성장의 배경
1960년대 말경에는 환경문제에 대한 연방정부와 주정부간의 제한된 협조체제는 환경위기를 극복하는 데 부적절하다는 인식이 확산되기 시작하였다. 환경문제의 심각성에 대한 미국민들의 인식은 당시 일련의 환경 관련서적들의 출간과 1969년 캘리포니아 산타바바라 연안의 오일유출사건들을 계기로 급속히 확산된다. 환경단체들은 환경관련 보고서, 서적, 사건들을 동원하여 환경문제해결을 위한 미국민들의 대정부 요구를 효과적으로 결집시키면서 지대한 영향을 미치고 있었다. 더구나 1970년 4월 최초의 ‘지구의 날’을 계기로 표출된 미국민의 환경에 대한 깊은 관심은 경제적으로 풍요스럽고 높은 교육수준의 사회가 원하는 것은 결국 ‘삶의 질’이라는 점을 확인시켜 주었으며 환경문제를 미국의 사회적, 정치적 의제 중 중요한 위치를 점하게 만들었다. 닉슨 대통령은 1970년 그의 취임 후 첫 공식 업무로 동 법안을 승인하면서 1970년대를 ‘환경시대’로 선언하고 그 해 2월 의회에 대기오염을 규제할 수 있는 새로운 법안을 요구하는 특별 메시지를 보내게 된다. 이때부터 의회와 백악관 사이에서는 환경론자들의 지지를 얻기 위한 경쟁이 시작되는데, 이후 1970년대와 1980년대를 걸쳐 제정된 수많은 환경관련법들은 - 대기 및 수질오염 규제, 살충제 규제, 멸종동물 보호, 유해 및 독극화학물 규제, 대양 및 연안 보호, 공공 토지 관리, 광산지구 재개발문제, 알래스카의 야생지역 보호, 슈퍼펀드법 등 - 점진적인 미국정책과정의 특성을 감안할 때 실로 놀라운 것들이었다. 1970년 대기청정법과 1972년 수질오염방지법의 제정은 학자들에 의하여 제기된 규제정책의 문제점들이 공익단체 지도자들에 의하여 널리 확산되고 정치권 내에서 의회지도자들과 대통령간의 정책경쟁을 유발함으로써 강한 환경규제정책이 도출된 대표적인 사례로 볼 수 있다.
대기청정법과 수질오염방지법의 내용
1970년의 대기청정법은 환경청이 건강보호를 목적으로 하는 1차 대기환경기준(Primary standards)과 복지의 증진을 목적으로 하는 2차 대기환경기준(secondary standards)을 설정하고 이러한 대기환경 기준의 달성을 위해 각 주정부가 오염원에 대한 최대배출허용기준을 정하여 집행하는 것을 그 골자로 하고 있었다. 특기할 만한 사실은 1970년의 대기청정법은 1차 대기환경기준의 달성시한을 1975년까지, 이의 달성을 위한 주정부의 집행계획(SIP : State Implemen-tation Plan)의 수립과 제출을 1982년까지, 그리고 1975년까지 자동차 배기가스의 오염물질을 90%감소시키도록 정하는 등 전례 없이 구체적으로 정책목표 달성시한을 정하고 있다는 점이다. 대기청정법에 이어 1972년 제정된 수질오염방지법 역시 이러한 구체적인 정책목표의 달성시한을 명기하고 있다. 즉, 동법은 1985년까지 모든 수로에 대한 오염폐수의 방류를 근절할 것, 그리고 이를 위한 중간목표로 1983년 7월까지 고기, 조개, 야생동물의 번식과 보호에 합당한, 그리고 낚시와 수영을 즐길 수 있는 수질을 제공할 것을 명시하고 있었다. 이러한 두 가지 목표의 달성을 위하여 주정부는 환경청의 지침에 따라 각 수역별 용도(리크리에이션, 낚시, 보우팅, 개간 등)에 합당하게 수질환경기준과 배출한도를 설정하고 이의 준수 여부를 감시하도록 하였다. 환경기준의 달성을 위하여 구체적인 시한의 설정은 물론 오염 배출자들이 사용해야 할 기술의 종류까지 구체적으로 설정한 환경법이었다.
문제점
규제정책의 입장에서 보면 이러한 규제방법은 전형적인 ‘명령 - 강제방식(command and control)에 입각한 환경규제였다. 즉, 환경기준을 설정하고 이의 달성을 위하여 배출허용기준과 사용해야 할 기술의 종류를 지정하여 규제준수 여부를 감시하고, 기준에 위배될 때는 처벌을 통하여 그 이행을 강제해 나가는 방식이었다. 물론 이러한 명령 - 강제방식이 적용된 것은 구체적인 입법으로 행정재량권을 축소하여 기업의 이익에 규제기관이 포획되지 않게 하려는 입법 의도가 내포되어 있는 것이었다. 그러나 시간이 흐를수록 명령 - 강제방식에 의한 규제는 경제적으로 비효율적이며, 행정적으로 지나치게 복잡하고 융통성이 없으며, 기업들의 경제적이고 창의적인 환경기술의 발전을 위한 노력을 저해한다는 비판이 강하게 제기되기 시작하였다. 결국 기술발전의 속도에 대하여 지나치게 낙관적인 입장에서 설정되었던 구체적인 정책목표의 달성시한들은 1977년 대기청정법과 수질요염방지법이 개정되면서 연기되기 시작하여 그 후에도 수차례 연기되는 과정을 겪게 된다. 그러나 환경정책이 당면한 무엇보다도 큰 문제는 환경규제로 인한 막중한 경제적 부담의 문제였다. 1970년 대기청정법이나 1972년 수질오염방지법은 환경규제로 인한 피규제자들의 비용부담을 고려하지 않고 건강과 복지기준에만 입각하고 있었다. 한 연구결과에 의하면 25년이 소요되어 오염물질을 95% 제거하는데 들어가는 비용이 1190억 불인 데 비하여 나머지 5%의 오염물질을 제거하기 위해서는 2000억 불이 소요될 것으로 추정되었다. 따라서 인간의 건강보호에 충분한 여유를 가지고 대기환경기준을 설정하여 건강에 대한 위험을 완전히 근절하려는 대기청정법이나 모든 수로에 대한 오염물질의 배출을 1985년까지 완전히 금지한다는 수질오염방지법이 얼마나 규제비용과는 무관하게 설정된 목표인가를 말해 준다 하겠다. 물론 이러한 경제적인 문제 이외에도 1970년대의 환경정책은 집행과정에서 수많은 정책상의 결함을 노출하였다. 환경규제가 사전적인 오염의 감소보다는 사후적인 오염의 감소에 초점이 주어져 있다는 점, 주의 경계를 넘어 이동하는 오염물질로 인한 다른 주의 환경오염에 대해서 속수무책이라는 점, 그리고 단일매체적인 접근방식(single media approach)을 채택하고 있어 배출된 오염물질이 대기 중에서 화학반응을 일으키면서 환경기준에는 포함되지는 않으나 심각한 환경오염을 일으키는 다른 성질의 오염물질로 변해서 일어나는 환경오염에 대해서는 아무런 대비가 없다는 점 등은 심각한 환경정책상의 결함으로 지적되었다. 이외에도 기타 행정적인 문제로서는 인력과 예산의 부족과 더불어 수백 개의 산업체에 대한 배출기준의 설정과 사용기술에 대한 규제, 그리고 개별 기업체들에 대한 규제준수 여부에 대한 감시는 엄청난 행정적 부담을 가져온다는 점들이 지적되고 있었다.
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