평가와 근거 보고서
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평가와 근거
서론
1997년 집권 이후 블레어의 신노동당 정부는 정책을 만들 때 의사결정의 질을 향상시키고 궁극적으로 공공서비스의 질을 개선하기 위하여 엄격한 경험적 근거를 적극적으로 사용하겠다는 의지를 표명하였다. 보수당의 당수인 데이비드 캐머런은 강한 이데올로기적인 약속을 거의 하지 않는 대신 장황한 정책검토와 전문적인 정책 위원회를 거쳐 정책 아젠다를 만들어나가기 시작했다.
근거를 기초로 정책을 결정하고, 정책 개입의 성공과 실패를 측정하며, 어떤 정책이 성공하는지를 결정하는 것들은 모두 확실히 합리적인 목표로 보인다. 하지만 이러한 목표를 실현하는 것은 말보다 훨씬 어렵다. 정책은 복잡한 시스템에서 작동하고 광범한 영향요인에 노출될 수 밖에 없기 때문에 어떤 정책의 성공과 실패에 영향을 미치는 다양한 힘과 환경적 요인을 밝히는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 게다가 정책이 성공하였는지를 판단할 때 객관적인 사실의 진술보다는 가치 판단이 중요할 수 있다는 것이다. 이와 비슷하게, 어떤 문제에 대한 가장 효과적인 정책을 결정하기 위해 얼마나 많은 근거가 수집되어야 정책을 도입할 수 있을지 혹은 충분한 근거가 수집되지 않았다면 정책 개입이 연기되어야 하는지를 판단하는 것도 어려운 문제이다. 결국 정책결정자와 분석가들이 확실한 정책평가 도구를 찾기 위해서는 정책, 조사 근거, 지식의 성격에 대한 이해가 필요하다.
평가 : 고전적/합리적 관점
정책평가라는 주제는 정책분석 연구의 전통에서 오래 전에 형성된 주제이기 때문에 초기의 연구들을 살펴볼 필요가 있다. 정책과정을 정책 사이클로 보는 고전적인 단계주의 관점에서는 정책평가를 정책 사이클의 시작과 끝을 표시하는 핵심적인 단계로 파악한다. 정책 집행 이전에 정책의 효과성이 미리 평가되고, 그 결과는 정책 개혁에 반영되어 효과성을 개선하는 데 활용된다(<그림 12-1>).
이러한 접근은 경험적 근거를 합리적으로 정책과정에 투입하여 정책 산출의 합리성을 증대시킨다. 또한 평가를 목적으로 하는 실용적인 정책연구와 학자들이 사회공공정책에 관심을 갖고 수행하는 일반적인 정책 연구 간의 차이를 이해하는 데 도움을 준다. 전자는 의사결정을 위한 것으로서 현실세계의 정책설정에 깊이 연관되어 있고 궁극적으로는 판단을 목적으로 한다. 물론 엄격하게 구분하려고 해서도 안되지만, 2가지 연구를 구분하는 것은 평가 연구를 이해하는 하나의 출발점이 될 수 있다는 점에서 의미가 있다. 고전적/합리적 평가 연구의 특징은 아래와 같다.
· 전향적 연구보다는 후향적 연구가 많다. 즉, 정책이 집행된 다음, 연구가 수행된다.
· 초점을 좁게 맞추는 경향이 있다. 즉, 한 정책 부문을 광범하게 분석하기 보다는 구체적인 정책이나 프로그램을 분석한다.
· 인과관계에 관심을 갖는 경향이 있다. 즉, 정책 X가 문제 Y에 어떤 영향을 미치는지 혹은 프로그램 A가 목표B를 얼마나 달성하였는지와 같은 실용적인 질문에 대답하고자 한다.
· 어떤 정책이나 프로그램의 성공과 실패에 대한 총괄적인 판단을 제공한다.
· 제한된 조사기법을 활용하여 결론을 이끌어내는 경향이 있다. 어떤 정책이 성공했는지를 판단할 수 있는 확실하고 객관적인 근거를 찾기 위해 자연과학의 접근을 모방하거나 복제하는 접근이 지배적이다. 구체적으로는 실험조사를 통한 양적 연구가 지배적이고 표준적인 접근으로 인정받는다.
요컨대, 고전적/합리적 관점의 평가 연구는 자연과학의 합리주의 패러다임을 따른다. ‘측정, 기술, 판단으로 이루어진 전통적인 평가 접근이 지배적인 과학적 방법으로 인정’받아왔고, 이러한 접근은 관찰 가능한 ‘사실’의 측정을 강조하는 실증주의 세계관의 영향을 받아 형성되었다.
상자글 12.1에는 실험조사를 활용한 합리적 관점의 평가 연구 사례가 제시되어 있다. 이러한 방식은 본질적으로 의학 분야의 무작위대조시험을 모방한 것이다. 이러한 방식에는 분명한 장점이 있지만 다음과 같이 심각한 한계점도 존재한다.
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