분권화 개혁과 지방주도 성장의 정치 경제 리포트
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중국은 계획과 동시에 각급 지방정부에게 경제적 권한과 동기를 제공하는 분권화 정책을 대대적으로 추진했다. 아울러 중국은 시장을 도입하되 기존의 계획체제를 급격하게 전면적으로 폐기하지 않고 점진적으로 축소시켜 왔다. 이러한 개혁 추진으로 중국은 급속한 경제성장을 이루어왔다. 그러나 분권화가 기존체제의 모든 문제를 해결해 주는 만병통치약은 아니다. 분권화 개혁의 결과 지역적 권위주의 내지 토호세력의 강화, 지역간 불균형 심화, 행정적 중복과 낭비 증가, 민족이나 종족의식 강화 등의 상반된 결과가 나타나기도 했다.
2. 마오(毛)시기 중국의 ‘분절된 계획체제’와 분권화 개혁
건국 초기인 1950년대 중국은 소련형의 중앙집중적인 계획경제체제를 도입했고 어느 정도 성과를 거두었지만 중국의 방대성과 낙후성, 그리고 지방불균형 때문에 중국의 전 영토에 대하여 통일적으로 계획을 세우고 추진하기가 힘드는 등 많은 어려움과 시행착오를 겼었다.
복잡하고 격렬한 정책적.정치적 변화 과정을 거쳐 문화혁명기로 오면서 점차 윤곽을 드러내게 된 ‘분절된 계획경제체제’는 개혁 이전 중국을 상징하는 것으로 그 내용은 다음과 같다. 우선 경제계획과 생산수단의 공동 소유를 대단히 강조했다. 한편 개혁 전 중국은 계획경제체제를 실시하되 실제 계획을 수립.집행하고 기업을 관리하는 권한은 대폭 지방 단위로 이양했다. 그러나 당시에 중국지도부가 지방을 중시했다고 해서 지방정부와 관료들이 실제로 적극적인 역할을 해 낸 것은 결코 아니었다. 그들이 실제로 경제발전에 나서기 위해서는 필요한 또 하나의 중요한 조건인 동기 부여가 결여되어 있었다. 그들이 경제발전에 적극 나설 경우 상당한 정치적 위험을 감수해야 했고 그들에게 예산상의 자율권 등 재정적 권한과 유인이 제공되지 않고 있었다.
그러나 마오 시기의 ‘분절된 계획경제체제’는 외형상의 혼란과 정체에도 불구하고 커다란 잠재력을 가지고 있었다. 당시 경제발전을 이끌어낼 별다른 세력이 없는 상황에서 지방관료들은 비교적 풍부한 경제 관련 경험과 능력 그리고 방대한 규모의 강력한 행정조직을 갖추어 오고 있었다. 또 지방관료들이 독자적으로 발전을 시도할 여지도 많은 편이었다. 그 동기는 바로 분권화를 통해 이루어진다.
3. 덩(鄧) 시기 분권화와 지방주도 성장의 정치
(1) 분권화와 지방주도하의 성장
1978년 이후 덩샤오핑을 비롯한 중국 신지도부가 선택할 수 있었던 비교적 안정적이고 효과적인 개혁 전략은 막대한 잠재력을 가지고 있으나 역할 발휘의 기회를 부여받지 못하고 있던 지방정부와 관료들에게 동기를 부여하는 분권화였다. 우선 재정분권화가 실시되어 다양한 형태의 재정계약제가 실시되었으며 1994년부터는 이른바 ‘分稅制’가 실시되기도 했다.
省정부 이하의 지방정부에 대해서도 재정분권화가 도입되었다. 재정분권화 외에 지방정부들이 운용할 수 있는 경제적 자원과 권한 역시 커졌다. 우선 기업 관리 권한이 대대적으로 분권화되었다. 이것은 지방정부와 관료들에게 개혁 이전의 분권화와 근본적으로 다른 동기를 부여해 주었다.
그들이 지방경제 발전에 적극 나서게 된 것이다. 1980년대는 주로 농촌지역의 하위 정부들이 해당 지역에서, 지역적으로는 대외개방 혜택이 집중되고 공업화의 전통이 강했던 연해지역에서 양적 투자확대를 통해 경제성장을 주도했다. 1990년대 중국에서 널리 알려진 유명 회사와 상표들 중 상당수는 향진기업들을 농촌 지방정부들이 집중 육성해낸 것들이다. 또한 도시지역 지방정부들의 적응 노력에도 변화가 일어났다. 예컨대 시급정부는 종합적 경제관리 능력 제고 노력 등을 들 수 있다. 이는 또한 모든 지방들이 대대적으로 추진하고 있는 ‘핵심기업’ 혹은 ‘유명상표’ 육성 전략으로 나타나기도 했다. 이 결과 1990년대 들어 많은 지방기업들이 상당한 성공을 거두었다.
(2) 지방보호주의와 불균형의 정치
그러나 개혁기에 지방지도하의 발전이 계속되는 과정에서 지방보호주의도 심화되었다. 각 지방은 자기 지방의 이익만을 우선시하는 지방경제의 대변자가 되었다. 이런 변화는 중앙의 지방 통제력과 지방-지방간 관계에 근본적인 영향을 미치게 된다.
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