대통령 단임제에 대한 긍정적 고찰
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대통령 단임제에 대한 긍정적 고찰
Ⅰ. 서 론
2013년 5월 7일, 여야는 국회의장 직속의 헌법개정연구회를 구성하기로 협의하였다. 이 연구회의 핵심 과제는 참여정부시절부터 논란의 소지가 있었던 대통령의 임기와 관련된 개헌이다. 참여정부 시절에도, MB정부 시절에도, 그리고 현 정부 들어서도 미국식 4년 중임제로의 개헌을 통해 5년 단임 대통령제의 문제들을 해결하고자 하는 움직임이 있었다. 하지만 해당 논의가 등장할 때마다 당시의 여야는 극명한 의견의 대립을 보여왔고, 정권이 두 번 바뀐 현 시점에서도 계속 진행중인 의제이다.
개헌 논의의 출발점은 대한민국 헌법 제 70조 ‘대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다’는 데에 있다. 이는 1987년 10월 29일에 개정된 것으로 당시의 시대상을 반영한다고 볼 수 있다. 대통령의 중임을 막은 것은 우리 나라의 정치적 상황에 기인한다. 박정희, 전두환 군부 독재에 대한 반감으로 인해 이 같은 장기 독재 정권이 등장하는 것을 방지하고자 헌법 조항 내부에 중임제 불가를 명시적으로 포함시켰던 것이다. 하지만 시간이 흘러 한국 정치 내부에서의 민주적 역량이 강화되어 왔고, 군부 독재가 다시 이루어지지 않을 만한 사회적 공감대, 여건이 형성되었기 때문에 개헌을 통해 단임제로 인한 문제점들을 해결하고자 4년 중임제로의 이행을 촉구하는 움직임이 일어났다. 특히 단임제의 문제점으로 대통령의 레임덕으로 인해 정상적인 국정 운영이 불가한 기간이 지나치게 길어질 수 있다는 점, 정책의 비일관성, 지속 불가능성으로 인한 사회적 자원의 비효율적 배분 가능성 등이 지적되고 있다. 또한 대통령 선거주기(5년)와 국회의원(4년) 선거주기가 불일치하다는 점도 국정 운영이 효율적으로 이루어지지 못할 수 있다는 점도 개헌 논의 이유 중 하나로써 제시 되고 있다.
현재 논의의 대상이 되는 대통령제 운영방식들의 기본적인 개념은 다음과 같다. 우선 5년 단임제란 대통령의 임기를 5년으로 하며 한 사람이 단 한 번만 대통령직을 맡을 수 있는 제도이다. 이와 달리 4년 중임제는 대통령의 임기가 4년이며, 특별히 대통령직을 맡을 수 있는 횟수에 대한 제한이 없다면 한 사람이 선거에서 승리할 경우 계속 대통령직을 수행할 수 있는 제도를 의미한다. 반면 4년 연임제는 대통령직을 재당선시 두 번에 걸쳐 총 8년간 수행할 수 있는 제도를 뜻한다.
본 보고서는 단임제가 중임제 혹은 연임제에 비해 우월할 수 있다는 가능성에 대해 주장을 진행하고자 한다. 이에 대해 제Ⅱ장 본론에서는 사회적 최적 의사 결정 측면, 포용적 정치 제도의 실현 측면, 긍정적 선순환을 위한 재검토 측면에서 해당 주장에 대한 논거들을 전개해보고자 한다. 그리고 제 Ⅲ 장에서 결론을 내리면서 해당 보고서의 주장들을 다시 한번 정리하고자 한다.
Ⅱ. 본 론
1. 정치적 최적 의사결정과 사회적 최적 의사결정
단임제가 정책 운영을 통한 사회적 최적의사를 결정하는 데에 있어 보다 우월할 수 있다.
자원 배분의 효율성과 형평성 측면에서 살펴보면, 일반적으로 중임제 하에서는 선거가 중간평가의 기능을 수행할 수 있으며, 이로 인해 대통령은 보다 여론친화적인 정책을 펴려고 한다. 따라서 일반적으로 중임제가 대화와 타협의 측면에서 더 적절하고 자원배분 측면에서도 더 나을 수 있다고 생각되는 경향이 있다. 하지만 지역주의와 권력관계를 고려한다면 꼭 그러한 것만은 아니다. 현재 한국 정치의 주요한 운용논리는 지역주의이다. 이러한 상황에서 다른 지역에 당연히 배분돼야 할 권력과 돈까지 모두 대통령을 배출한 지역에 집중되어 온 것은 주지의 사실이다. 이러한 정치적 메커니즘 하에서는 그 자원에 대한 한계편익과는 상관없이 인위적인 배분이 이루어져 효율성이 떨어질 뿐만 아니라 특정지역에 대한 자원안배라는 측면에서 형평성마저 훼손될 수 있다. 따라서 현재 논의되는 대통령 4년 중임제는 지역주의의 문제를 5년에서 8년으로 연장하는 효과만 있을 뿐이다. 또한 중임제 하에서 대통령은 두 번째 선거를 앞두고, 국정운영의 책임자인 동시에 대선 후보가 된다. 당연히 재선을 염두해 둔 대통령의 정부정책은 재집권 전략과 무관할 수 없으며 효율적인 정책이 수행되리라고 기대하는 것은 사실상 어렵다. 선거에서 승리하기 위해서 득표율을 높이기 위한 정책, 지지율을 높이기 위한 포퓰리즘 위주의 정책을 주로 제시 및 입안할 가능성이 높다. 또한 정책 집행 시 사회 전체적으로 효율적인 결과를 염두하기 보다는 선거에 끼칠 영향력 측면에서 규모가 큰 집단에 우호적인 정책을 시행할 것이다. 이에 따라 국정 운영이 편향적이고 비효율적으로 이루어질 가능성이 크며, 때문에 대통령 임기 말 정부는 재정난에 허덕일 가능성이 높다. 이는 곧 사회적 후생의 증진 측면에서 중요한 정책은 후순위로 밀리게 됨을 의미할 뿐만 아니라 온정주의에 따른 단기적 정책이 우선시됨에 따라 국가 비전 차원에서의 장기적 정책은 오히려 단임제보다 중임제 하에서 더 도외시될 수 있음을 의미한다. 또한 실제로는 정치적이지 않은 정책이라 하더라도 역사적인 국민들의 불신으로 인해 그 의도가 정치적으로 비춰질 수 있어 정책의 신뢰성을 떨어뜨릴 수 있으며, 이는 정책에 대한 국민의 반감으로 인한 정책 효과의 불확실성이 커질 수 있음을 의미한다.
역사적으로 단임제 하, 사회 전체의 효율성 증대만을 항상 목표로 하여 정책을 수행하였고 또 그 결과가 바람직한 것만은 아니었다. 그러나 적어도 단임제 하에선 대통령이 국정운영의 책임자의 지위와 대선 후보의 지위를 동시에 겸하는 현상은 발생하지 않는다. 또한 재집권을 고려 사항에 두지 않음으로써 정책을 펼치는 데 있어 운신 폭이 상대적으로 높으며, 보다 소신 있고 객관적인 관점에서 국정을 수행할 수 있다. 이에 따라, 장기적인 국가 비전에 적합한 정책을 수립할 여지가 크며, 따라서 상대적으로 사회 전체의 효율성을 고려한 사회적 최적의사결정을 할 여지가 크다고 할 수 있다.
형펑성 측면에서 논의하기에 앞서 이 주제가 대통령 단임제는 형평성을 충족시키고, 중임제는 형평성에 부합하지 않는다는 단순한 흑백논리가 아니라는 것을 밝힐 필요가 있다. 이 부분은 우리가 제도적으로 중임제가 아닌 단임제를 택한 경우에 대하여 한국의 실제적인 사례를 가지고 형평성을 증진시켰던 부분을 분석하는데 목표를 두는 것이다.
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