사회 복지예산의 지방분권화에 따른 문제점과 대응방안1
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현대사회와 같이 국가의 역할 기능이 점차 확대. 강화되는 시대에는 중앙정부와 지방정부간 업무를 사회 기능적으로 분담함 으로써 효율적으로 관리 할 것이 요구된다. 이러한 관점에서 A. F. Leemans는 지방분권화의 목표를 국민형성, 민주주의 구현, 정치철학으로서의 자유보장, 행정능률제고, 사회 경제적 개발 등을 들고 있다.1) 그리고 이들 간의 우선순위와 비중 정도는 특정시대, 특정 국가에 따라 달라진다고 했다. 뿐만 아니라 지방분권화를 통한 지방자치 제도의 채택은 지방의 정치 행정에 대한 주민 참여를 촉진시킴으로서 민주주의 정치 이념을 주민의 생활속에 뿌리 내리게 하고 주민의 복지 증진을 위한 사회 경제적 발전을 이룩하겠다는 국정의 실질적 목적도 가지고 있는 것이다.2)
따라서 본격적인 지방 자치제 실시를 계기로 지역의 특성과 주민이 다양하고 복잡한 복지수요를 고려한 지역사회복지를 강화해야 하며, 획일적인 중앙집권적 운영형태에서 지방의 특성을 고려하는 지방 분권적 운영 형태로의 전환을 의미하는 지방 자치제는 지역 복지 정책에 고나한 대부분의 정책 결정권이 중앙에 편중되어 있었으며, 지방 정부는 중앙에서 계획 및 배분하는 상의하달식 복지 정책을 단지 집행하는 것으로만 인식되어 왔으나 지방자치는 주민 자치에 입각한 지역의 특성에 맞는 정책을 수립, 집행, 합리적인 주민 참여 시스템을 통하여 주민의 복지를 향상 시키는데 큰 의의를 가지고 있기 때문에 지방자치 단체의 역할이 매우 중요한 변수로 작용하는 우리나라 지방자치 단체의 노인복지 정책에 대한 고찰이 필요하며 노인복지의 양질의 서비스 향상을 위해 노인복지서비스 제공자로서 지방자치 단체와 중앙정부의 역할을 규명해 보고자하며 장기적인 관점에서 현실적 타당성과 적합성을 지니는 효율적인 노인복지 정책이 수립될 수 있도록 고찰해 보고자 한다.
2. 지방분권과 지방자치 단체의 노인복지 현황 2.1. 지방분권과 사회복지 서비스와의 관계 2.1.1. 지방분권 추진 성격과 의미 노무현 정부는 정부의 명칭을 ‘참여정부’로 확정하고 참여정부가 추구하는 가치이자 기본 방침으로서 ‘분권과 자율’을 4대 국정원리의 하나로 제시하였으며, 아울러 ‘지방 분권과 국가 균형발전’을 국정 12대 의제중의 하나로 선정하였다.(제16대 대통력직 인수위원회. 2003) 그리고 지방분권의 제도화를 위하여 중앙정부의 혁신과 연계시켜 추진하여 나간다는 방향에 따라 2003년 4월 9일 ‘정부혁신 지방분권위원회’를 발족시켰으며, 이 위원회를 중심으로 지방분권화에 대한 로드맵을 발표하고 곧이어 2003년 12월 29일에 국가균형발전 3대 특별법인 ‘지방분권특별법’ ‘국가균형 발전 특볍법’ ‘신행정수도건설을 위한 특별 조치법’ 등을 제정키로 하는 등 재빠르게 정책을 추진하고 있다. 이런 가운데 지방분권화 정책의 일환으로 재정 분권화 정책을 추진하고 있으며, 이로 인해 특히 보건복지부의 보조금 제도에서도 중대한 변화를 가져오고 있다. 참여 정부가 국정의 주요 과제로서 추진하고 있는 ‘분권화’ 정책은 기존의 국가 운영의 근본을 바꾸는 과업으로서 사회 전반에 미치는 영향은 다음과 같다. 첫째, 21세기 지식정보 사회의 변화된 정치 환경은 국가운영 패러다임의 전환을 요구하고 있는 바, 그 방향은 통치에서 협치로, 관에서 민으로, 중앙에서 지방으로, 소외에서 참여로 이며 둘째, 세계화 현상은 국가 역할의 변화와 지방의 역할 증대를 요구하고 있는 바, 국가의 매개없이 지방이 직접 세계를 대면하고, 지역 중심의 생활 안전망을 요구하며, 다양성과 창의성에 기반한 지역 경쟁력 강화를 요청받고 있으며 셋째, 21세기 정치 환경은 지식 정보의 공유, 주체성과 책임성 확립, 개성과 다양성 발현에 기초한 분권형 국가운영을 요구하고 있다는 점을 강조하고 있다.
이를 위하여 첫째, 주민과 함께하는 지방 분권국가, 둘째, 지방의 창의성과 다양성이 존중되는 국가, 셋째, 아래로부터의 지속적인 자기 혁신이 가능한 국가, 넷째, 자율과 책임 공동체 정신을 바탕으로 하는 국가 건설을 이룩하여 ‘ 지방 활력을 통한 국가 발전’을 목표로 하고 있다는 것이다.3) 2.1.2. 지방분권 추진 내용과 과제 (1) 지방분권 추진의 내용과 방향 현 정부의 지방분권 추진 내용과 방향을 보면 모든 사항이 사회복지와 연관되어 있음을 알 수 있다. 그 중에서도 특별 지방행정 기관 정비, 사무 구분체계 개선, 조례 제정 근거 확대, 자치 조직권 확대, 중복감사 문제해소, 주민감사 청구제, 주민 소송제, 주민 소환제 등의 사항은 자치권과 관련되어, 사회복지 정책에서의 주민 참여를 활성화 하는데 도움이 될 것이다. 그리고 국고 보조사업 정비, 지방 교부세법정율 인상, 지방 예산 편성 지침과 지방채 발행 승인제 등의 사항은 재정 분권화와 관련하여 지역 사회의 사회복지 예산 증감에 매우 영향을 줄 것으로 보인다. (2) 지방분권 추진과제 지방분권 추진과 관련하여 몇가지 문제점들이 나타나고 있는데 그 내용을 살펴보면 중앙 부처들의 적극적 협조부족, 단순 집행적 단위 사무 위주의 이양으로 자치 단체 사무처리의 종합성. 효율성 제고 한계 등이 있으며 이러한 지방분권의 의미를 보다 활발하게 살리기 위해서는 몇가지 개선점과 보완점을 제기할 수 있다. 첫째, 지방의회의 활성화를 위한 제도적인 개선이 되어야 할 것이다. 지방의회는 주민의 대표 기관으로서 지방 행정에 대한 정치적인 의사를 결정하고 집행기관의 행정을 통제하는 지방 정치의 중심기관임에도 불구하고 제도상의 미비와 인적자원의 빈곤으로 기대되는 역할을 충분히 수행하지 못하고 있는 실정이다. 둘째, 지방의회의 권한 확대가 되어야 한다.
현재의 지방자치법에 의하면 지방 정치의 권력의 중심은 지방자치단체장에 치우쳐져 있으며 지방의회는 지방 정치에서 소외되도록 지방의 내부적인 구조가 제도화 되어 있기에 사회복지 분야에 있어서도 실제적인 지방 재정 자립도의 문제와 함께 지방자치 단체장의 의지에 따라서 각 지역별로 집행의 차이가 많이 발생함을 알 수 있다. 셋째, 지방의회의 전문성 제고가 이루어 져야 한다. 지방의회의 운영이 효율적으로 이루어지기 위해서는 현재와 같이 특별 위원회로 예산. 결산 심의와 의결을 하는 것은 오늘날의 지방행정실정과 맞지 아니하며 지방의회에 감사 위원회를 상임 위원회로 두어 지방재정을 상시적으로 감시. 통제할 수 있도록 하는 제도가 도입되어야 한다.4) 2.1.3. 지방 재정 분권 추진의 내용과 과제
(1) 지방 재정의 현실과 문제점
지방자치단체의 재정 규모에 있어서 중앙 의존성이 높다는 것이 가장 큰 문제로 나타나고 있다. 민선 자치 실시이후 지방교부세율이 내국세의 13.27%에서 15%로 확대되었고, 주행세 신설, 담배소비세 등 각종 세율을 인상한 바 있다. 지방자치단체도 재원 마련을 위해 수수료. 사용료의 현실화 추진, 경영수익 사업전개, 민영화와 민간위탁, 지역문화 행사와 축제 개최 등을 통해 자주재원 확보를 위해 노력해왔다. 그럼에도 불구하고 우리의 지방재정 현실은 아직도 열악한 것이 현실이다. 2003년도 국가 전체적인 총 예산규모는 233조 8,084억원으로 이중 지방예산 총 규모는 78조 1,425억원으로 국가재정 155조 6,659억원과 비교 67% : 33%에 불과하고 이중 중앙정부로부터의 이전 재원이 34.6%에 이르고 있어 중앙의존성을 강하게 나타내고 있다. 또한 국세중심의 조세체계로 국세와 지방세의 비중이 80% : 20%로 지방세구조가 여전히 취약하고 세수 탄력성이 낮은 재산과세(45.8%) 위주로 되어 있어 재원 확충이 상당히 어려운 현실이다. 결국 재정규모가 따라주지 못해 재정과 기능의 불일치 현상이 나타나고 있고 중앙과 지방간의 수직적 재정 불균형 현상이 초래되고 있는 것이다. 그리고 재정 자립도가 낮고 지역별 편차가 심하게 나타나고 있다. 지방자치단체가 스스로의 일을 위해 자체적으로 재원을 조달할 수 있는 능력을 나타내는 재정 자립도를 보면 2003년의 경우 전국 평균 56.2%에 불과하며 50% 이하가 179개 자치단체로 79%를 차지하고 있다. 또한 지방자치단체의 지방세 및 세외 수입의 세원 요건이 되는 지역 경제력의 차이에 따라 광역. 기초 간. 도시. 농촌 간. 상당한 격차가 나타나고 있는바 서울특별시 95.1%, 광역시 70.2%, 도 39.4%, 시 46.8%, 군 18.8%, 자치구 43.2%로 나타나고 있다.
<표 1> 2003년도 자치단체 재정자립도 현황 (단위: %) 구분 전국 특별시 광역시 도 시 군 자치구 평균 56.2 95.1 70.2 39.4 46.8 18.8 43.2 최고 95.1 (서울) 74.4 (대구) 75.8 (경기)95.8 (과천) 57.0 (울주) 92.6 (서울중구) 최저 58.1 (광주) 14.0 (전남) 13.5 (나주) 7.2 (신안) 20.4 (광주남구)
(2) 지방재정 분권 추진의 내용
정부혁신 지방분권위원회에서 작성한 재정분권화 내용 가운데 사회복지에 가장 큰 영향을 주는 부문이 바로 국고 보조금제도 부문이다. 위원회는 현재 국고보조금제도의 문제로 첫째, 지방 재정의 자율성을 저해하는 국고 보조금의 증가, 둘째, 지방이 아닌 중앙의 우선순위에 따라 소액 분산투자가 지속되며, 지방비의 배정과 사후정산의 문제발생 등 국고 보조금 제도 자체의 비효율 및 낭비요인 상존 등을 들고 있다. 이러한 문제들을 해결하기 위하여 국고보조사업 정비 기준을 마련하여 국고보조사업에 대한 축소 및 관리강화를 하고 있다. 이를 위하여 향후 추진 계획을 살펴보면 2005년도 예산편성지침에 반영할 것이며, 지방이양 사업의 재정이양 방안 마련(04.6), 국고보조금 정비관련 법령정비(04.9), 2005년도 예산편성 시 정비방안을 반영하겠다는 것을 내세우고 있다.
이에 따라 보건복지부에서도 국고보조금 정비방안을 아래와 같이<표 2> 제시하였다. 이것을 보면 지방이양사업의 경우 당장 내년부터 실시될 것으로 보이며, 포괄보조사업의 경우는 계속 논의될 것으로 보인다. 그러나 지방이양사업과 포괄보조사업의 구분에 대한 기준 제시가 제대로 나와 있지 않아 그 둘의 차이가 무엇인지 불분명한 문제를 안고 있다.
<표 2> 최근 복지부문 보조금 사업의 재편(안)
2004.03 기준 (단위: 백만원) 지방이양사업 포괄보조사업 번호
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