참여민주주의와 거버넌스

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2005.02.25 / 2019.12.24
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본문내용: ★거버넌스란?

-1.Rhodes의 거버넌스:
가장 넓은 의미로 '거번 혹은 통치하다(govern)'라는 말은 남을 지배 혹은 통제한다는 의미이다. 따라서 정부(government)보다 더 넓은 개념이다. 가장 넓은 의미로 정부는 지배 혹은 통제가 유지되도록 만드는 모든 공적 사적 메커니즘을 포함하는 개념이지만, 좀더 일반적으로는 질서를 유지하고 집합적 행동을 촉진하기 위한 전국 수준의 공식적이고 제도적인 과정을 뜻한다. 정부의 핵심적인 기능은 법의 제정(입법), 집행(행정), 해석(사법)의 수행이며, 협의로는 행정부(executive) 혹은 대통령제하의 행정부(the Administration), 더 좁게는 정치행정부(political executive)만을 의미하는 경우도 있다. 반면에, 거버넌스 혹은 국정관리(governance)는 넓은 의미의 사회생활이 조정되는 다양한 방식들을 뜻한다. 따라서 정부는 거버넌스를 위한 다양한 조직 가운데 하나이고, 그렇기 때문에 극단적인 경우 이른바 '정부 없는 거버넌스'도 가능하다.
거버넌스의 주요 양식에는 계층제(즉 하향식 방법에 의해 운영되는 관료제 혹은 전통적 형태의 정부조직), 시장(즉 경쟁적 수요공급의 가격메커니즘에 의한 사회생활의 조정), 연결망(network)(즉 동등한 사회 행위자들간의 비공식적 관계에 의한 조직) 등이 포함된다. 전통적으로는 계층제에 의존하는 거버넌스에서 1980년대 이후부터 점차 계층제 외에 시장과 연결망을 적절히 조합한 방식을 활용하여 공공문제를 해결하려는 소위 '신거버넌스(new governance)' 경향이 나타나고 있다. 여기서는 정부, 시장, 공동체 등 공사영역간의 구분이 모호해지며, 정책연결망(policy network)을 통한 공공정책결정, 정부 내부운영방식에 시장경쟁 원리를 도입하는 등의 변화가 추구된다. 또한 계층제 원리에 의한 정부는 '방향 잡기(steering)'(즉 목표 및 전략 설정 기능)에 치중하고, '노젓기(rowing)'(즉 집행 및 서비스 전달 기능)는 시장과 연결망에 의존하려는 이른바 '기업가적 정부' 혹은 '신공공관리(new public management)'의 아이디어를 적용하려고 한다.
좀더 구체적으로 신거버넌스라는 용어는 적어도 다음과 같은 여섯 가지 다른 의미를 지니고 있다. 즉 (가) 공공개입의 범위와 형태를 재 정의하고, 공공서비스 공급에 있어서 시장과 준(準)시장을 활용하려는 '최소국가'의 의미, (나) 본래는 기업조직이 지휘 통제되는 체계를 의미하는 것으로써, 이 경우 거버넌스의 역할은 회사의 사업 운영이 아니라, 기업의 전반적인 방향제시, 최고관리 활동의 통제, 기업의 범위를 넘어서는 이해관계자들에 대한 책임성과 규제에 관한 정당한 기대를 만족시키는 일 등에 관한 '기업적 거버넌스(corporate governance)'의 의미, (다) 사부문의 경영방식을 공공부문에 도입하려는 '관리주의'와 시장경쟁과 같은 유인체계를 공공서비스 제공에 도입하려는 '신제도경제학'을 포함하는 '신공공관리(new public management)'의 의미, (라) '나라 일'을 관리하기 위해 정치권력을 행사하되, '좋은' 거버넌스가 되기 위해서는 효율적인 공무원단, 독립적인 사법체계 및 계약 집행을 위한 법률 구조, 책임성 있는 공공기금 관리, 대의제적 입법부에 책임을 지는 독립적 공공감사기구, 모든 수준의 정부에서 법과 인권을 존중하며, 다원주의적인 제도적 구조와 출판의 자유 등이 전제되어야 한다고 보는 '좋은 거버넌스'의 의미, (마) 사회정치 체계에서 하나의 모든 행위자들의 상호작용 노력의 공통적인 결과로서 출현하는 유형(pattern) 혹은 구조로서의 '사회적 사이버네틱 체계(socio-cybernetic systems)'의 의미, (바) 연결망들에 의해 시장과 계층제에 의한 자원 배분이나 통제·조정을 위한 거버넌스 구조를 보완하려는 '자기조직화 연결망(self-organizing networks)'의 의미 등이 그것이다.

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