우리나라 사회복지시설평가의 문제점과 개선방안
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우리나라 사회복지시설평가의 문제점과 개선방안
현재 우리나라에서는 사회복지시설평가가 계속적으로 이루어지고 있으며, 이에 대한 논의 또한 활발히 이루어지고 있다. 사회복지시설평가에 대한 논의가 활발히 이루어져 가고 있다는 것은, 그것에 대한 여러 가지 해결해야할 많은 요소들이 존재한다는 것을 내포한다고 볼수 있는데, 이에 대하여 사회복지시설평가의 문제점과 해결방안을 곧 바로 언급하는 것보다는 사회복지시설에 대한 간단한 정의를 소개하고, 시설에 대한 평가의 정의과 현재의 평가기준을 제시하면서 나타나게 되는 문제점들과 개선방안에 대해서 알아보고자 한다.
먼저 사회복지시설의 정의에 대해, 2009년에 발간된 보건복지가족부의 정의에 따르면, 사회복지시설이란 사회복지사업법 제 2조의 “사회복지사업”을 행할 목적으로 설치된 시설을 의미한다. 사회복지시설 여부는 시설운영자의 주관적인 목적이 아니라 실질적으로 사회복지사업을 행하는 지에 따라 판단하며, 사회복지시설은 국가 또는 지방자치단체, 사회복지법인 또는 비영리법인, 개인 등 결격사유가 없는 한 누구나 설치/운영할 수 있다고 말한다. 박태영(2006)에 의하면, 사회복지시설은 단순히 건물, 설비, 기자재 등의 외형적인 것만을 의미하는 것이 아니라, 외형적인 것과 더불어 시설생활자 및 이용자에게 제공되는 각종 서비스, 즉 시설직원이나 자원봉사자, 각종 단체에 의해 제공되는 다양한 서비스와 지역사회 주민에게 제공되는 사회복지서비스인 교육, 상담, 각종 서비스까지 포함된 의미로 보고 있다. 이러한 기본적 정의를 내포하고 있는 우리나라의 사회복지시설의 종류를 살펴보면, 사회복지사업법, 노인복지법, 아동복지법, 장애인복지법, 정신보건법, 영유야보육법 등 총 12가지로 크게 분류 될 수 있으며, 2007년 보건복지가족부 기록에 근거한 사회복지 생활시설 현황으로는 3,050개소의 시설이 우리나라에 확보되어 있다고 기록되어 있다.
사회복지시설에 대한 위의 정의에서 보았듯이 누구나 설치/운영할 수 있는데, 이것에 대한 관리와 평가에 대한 척도를 마련하여, 좀 더 나은 복지시설을 추구하여, 국민의 안녕과 행복을 확보하는 데에 중심을 두고 복지와 관련된 업무를 총괄하는 보건복지가족부는 사회복지시설평가를 실시하게 되었다. 즉, 사회적 재원은 전체 사회의 공익증진에 얼마나 기여하고 있는지, 적절하게 사용되고 있는지에 대한 성과에 기초하여 배분 되도록 하며, 이러한 일련의 과정들을 보다 합리적이고 체계적으로 진행하기 위해 대두된 것이 사회복지영역의 평가제도인 것이다. 이러한 평가제도가 본격적으로 논의되기 시작한 시점은 1997년 개정된 사회복지사업법인 제 43조 사회복지시설의 평가조항의 삽입에서 출발한다. 사회복지시설평가는 1998년 사회복지사업법의 개정으로 의무화되면서 2012년 현재까지, 제1기(1999-2001년), 제2기(2002-2004년), 제3기(2005-2007년), 제4기(2008-2011년), 제5기(2011-2013년)에 걸쳐 정부로부터 재정을 지원받는 대부분의 사회복지시설, 즉 사회복지관, 장애인복지관 및 아동복지지설, 노인복지시설등 다양한 기관 및 시설에 대한 평가가 실시되었다. 사회복지시설의 평가라는 내용이 사회복지사업법에 규정되게 된 배경에는 시설보호의 질적 향상을 위하여 먼저 정부의 보조금 지급의 현실화가 선행되어야 한다는 것이다. 이것은 정부에 대한 시설운영의 책임성 강조와 함께 민간 위탁의 효과성/투명성을 밝힐 수 있는 시설평가를 동시에 요구함으로써 시설운영의 합리화와 시설보호의 수준 향상을 꾀하려는 의도인 것이다. 그러나 사회복지사업법 개정의 정부 보조금 지원 부분은 여전히 임의규정으로 남아 있고, 시설평가는 강제규정으로 삽입되게 되어 일부에서는 시설평가에 대한 부작용을 우려하고 있다.
위에서 언급된 사회복지시설평가는 짧은 시간에 사회복지시설을 급속하게 개선시키는데 중요한 계기가 되었다는 긍정적인 평가를 받게 되었다. 하지만 긍정적인 평가만 제기된 것은 아니었으며, 시설평가에 대한 부정적 측면으로 인하여 여러 가지 문제점들이 나타나게 되었다. 이러한 문제점들을 살펴보면, 첫 째, 현재의 사회복지시설평가는 프로그램평가라기보다는 시설평가 중심으로 이루어져 있음으로 인해 서비스의 질을 평가하는 데 한계가 있다는 것이다. 둘 째, 동일한 사회복지시설 내에도 다양한 종류의 시설이 있기 때문에 동일한 평가지표로 평가하는 것은 시설의 특수성을 제대로 평가지 못하는 문제점을 제시한다. 셋 째, 사회복지서비스 자체를 규정하기 어렵고 이를 구성하는 여러 요인들의 상대적 중요성에 대해 의견이 일치하기 어려운 경우가 많아 평가가 쉽지않다. 넷 째, 사회복지서비스는 이질적이어서 서비스의 제공행위가 같은 사회복지기관 내에서도 제공자에 따라서 다를 뿐 아니라 심지어 같은 제공자라도 시간이나 서비스 대상자에 따라서 달라질 수 있다. 즉, 사회복지시설평가에는 사회복지서비스의 질적 측면을 강조하기 위해 불가피하게 평가자의 주관성이 개입될 수 있는 여지가 많은 정성적 평가지표가 많이 포함되어 신뢰도에 대해 의문이 제기되고 있다. 이러한 정성적 평가지표의 활용은 평가자의 주관적 평가에 많이 의존하게 되기 때문에 불가피하게 객관성을 훼손할 위험이 따른다. 다섯 째, 사회복지조직이 이윤을 추구하는 사기업과는 달리 자유시장원칙에 따라 움직이지 않고, 타 사회복지조직과 경쟁관계에 있지 않으며, 사기업에 비해 정부 등 자원제공자의 영향을 많이 받는 특징을 가지기 때문에 사회복지조직을 사기업과 동일한 기준으로 효율성과 효과성을 측정하여 평가하는 것은 본질적으로 한계가 있다. 여섯 째, 시설의 환경과 관련되어 오래 된 시설에 근무하는 실무자들은 평가지표에 대해 공정성을 상실하였다는 문제점을 제기 한다. 이는 정부지원이 부족하면 건물도 자연스레 노후화할 수밖에 없는데, 이에 대한 고려는 없이 단순히 노후 되었다는 이유만으로 평가 자체를 낮게 평가한다는 것이다. 일곱 째, 등급별 상대평가로서 시설간의 경쟁과 휘화감을 조성함으로써 상당수의 사회복지사가 본연의 업무인 서비스 제공보다 평가 준비에 더 치중을 하는 등 업무에 혼선을 빚는 보이지 않는 시설평가에 대한 문제점이 있다. 여덟 째, 평가 불이행으로 인하여 발생되는 문제점으로는 무차별적인 예산 삭감, 임의적인 프로그램 또는 재원 분배의 결정, 임시방편적인 또는 즉흥적인 결정과정의 유지, 서비스 개발 및 전달과정의 혁신성 결여, 부적절한 서비스의 지속화로 인하여 시설생활자의 불만이 야기되는 문제점이 있다.
이러한 문제점들이 제기되어오면서 다양한 해결방안들이 나오게 되었는데, 다음으로는 사회복지시설평가에 대한 해결방안을 간략하게 언급해 보고자 한다. 해결방안의 여러 가지 방안 중, 첫 째, 평가지표의 문항 및 기준을 정교화하여 자의적 판단의 가능성을 최소화해야한다. 둘 째, 평가지침에는 평가기준에 대한 설명을 가능한 한 정량화할 수 있도록 첨부하거나, 고려할 사항을 구체적으로 제시하는 등, 평가지표를 통해 평가자들간의 일관성을 확보해야한다. 셋 째, 실무자들의 노력으로 해결 할 수 없는 부분을 평가한다는 것은 적절치 않으며, 정보보조금의 수준에 맞추어 평가지표를 만들어야 한다. 넷 째, 사회복지시설평가지표를 세부적인 시설종류에 따라 일부 세분화한다. 곧, 다른 사회복지시설에도 최대한 동일한 평가지표를 사용할 수 있는 시설종류는 묶고, 그렇지 못한 시설에 대해서는 별도의 평가지표를 개발하도록 하여야 할 것이다. 다섯 째, 현재 시설평가 중심에서 프로그램평가 중심으로 나아가야 한다. 시설평가 중심으로만 사회복지평가가 나아가게 된다면, 개별 프로그램의 효과성 및 효율성에 대한 평가가 이루어지기 힘들것이며 평가조사의 다양성과 가능성을 제한할 수 있다. 여섯 째, 평과과정의 문제점들을 해결하기 위해서는 평가위원에게 평가항목에 대해 충분히 이해할 수 있도록 사전교육을 충분히 제공하여야 한다. 일곱 째, 평가결과의 활용을 위해 장기적으로 사회복지시설평가의 결과를 제대로 활용할 수 있는 시설실무자에 대한 지속적인 교육이 필요하다. 이는 시설평가가 단순히 시설의 등급을 나누는 것이 아니라 시설에서 제공되는 서비스의 수준을 높이는데 목적이 있기 때문이다. 여덟 째, 사회복지시설평가의 결과, 우수한 시설에 대해서는 추가적으로 예산을 지원하여 하위시설과의 격차를 넓히기보다는 총액예산제의 실시, 감사의 감면 등으로 보상하는 방법을 고려해야 한다.
이상으로 사회복지시설평가에 대한 간단한 정의와 문제점, 그리고 해결방안에 대해 다양한 책들을 참고하여 고민해 보았다. 이를 통해 느낀것은, 시설의 평가제도가 처음의 의도와는 다르게 실무자간의 상당한 마찰을 불러일으킬 수 있으며, 오히려 복지의 현장에 많은 제재가 가해진다는 것을 알게 되었다. 제시된 해결방안도 또한 긍정적인 측면에서의 해결방안이라 할 수 있겠지만, 실제적으로 실무자간의 연관관계를 이루어 지게 될 때 또 다시 여러가지 문제점들이 발생할 것이다. 이러한 해결방안에 대한 검토와 아울어 실무자들에게도 적용시켜, 좀 더 나은 복지시설과 행정수단의 개선이 이루어져, 시설을 이용하는 사람과 관리하는 사람 모두가 건강한 사회복지를 이루어 가는데 큰 장점으로 나아갔으면 좋겠다.
<참고 자료>
· 사회복지행정론 / 황성철 공저 / 학현사 / 2011년 / pp.362-369
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