중앙 연방정부가 지방정부에 예산지원 시 부과하는 조건의 유형별 분석
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보수주의자들은 연방정부의 재정을 할당하는데 있어서 지방주의(localism)를 지향한다. 이는 한마디로 말해서 현 세대 연방정부의 국내 정책에 있어서 가장 지배적인 전략이라고 할 수 있는 권한 이양 전략이라고 하겠다. 보수주의자들은 사회복지 프로그램을 주도하고 관리하는 가장 주된 책임의 주체를 워싱턴의 “큰 정부”가 아니라 주와 지방이라고 보고 있다.
권한 이양-이론적으로나 실제적으로난-은 초기 보조금 정책이 지행했던 중앙화에 대한 반동이라고 할 수 있다. 1930년대에 처음 시작된 연방보조금은 그 초점이 점차 소득지원 및 사회서비스 제공에 대해 국가적 기준을 마련하는 것으로 옮겨갔다. 1960년대 들어서 ‘위대한 사회’ 정책 하에서의 연방보조금 지원 프로그램(이하, 연방보조금 프로그램)은 보조금의 규모만 증가시킨 것이 아니라 정부간 관계의 균형과 특성을 상당히 변화시키게 될 새로운 목표와 과정을 제시했다.
일반적으로 연방보조금은 다음과 같은 4가지 종류의 조건을 수반한다. 첫째는 보조금의 목적을 규정하는 프로그램 관련 조건이고, 둘째는 보조금에 대한 대응자금은 어떠해야 하는지를 명시하는 재정관련 조건이며, 셋째는 수급자격에 관한 수급자 조건이고, 넷째는 계획, 행정 및 보고절차에 관한 절차 관련 조건이다. 지난 35년 동안 연방정부, 주정부 및 그리고 지방정부의 역할이 재정의될 때마다 이들 네 가지 종류의 조건들은 보조금 정책의 특성을 크게 변화시켰다.
(1)프로그램 관련 조건
연방보조금에 관한 법률은 일반적으로 연방보조금을 통해 지원하고자 하는 활동의 종류를 명시하고 있는데 여기에는 영양, 정신보건, 가출센터, 알코올 및 약물남용, 특수교육, 위탁가정 서비스, 보건의료, 빈곤층을 위한 현금지원 등이 포함된다. 역사적으로 볼 때, 연방보조금에 의해 지원되는 프로그램의 대부분은 그 내용이 매우 협소하게 규정되었으며, 바로 이러한 이유에서 이들 프로그램들을 가리켜 범주적(즉, 연방보조금은 특정 인구집단 또는 매우 구체적인 사안에 표적화한 프로그램에 주로 지원되었다) 프로그램이라고 한다. 최근 들어 프로그램 유연성의 중요성이 점점 높아가고는 있으나 대다수의 연방보조금 프로그램은 특정범주에 표적화하고 있는 특성을 그대로 가지고 있다.
어떤 프로그램의 목적이 매우 구체적으로 명시되어 있을 때 우리는 그러한 프로그램을 가리켜 범주적 프로그램(categorical program)이라 한다. 범주적 보조금(categorical grants)은 서비스를 받을 대상이 누구인가, 주어지는 급여는 어떤 것인가, 그리고 전달체계는 어떻게 조직할 것인가에 관해 상당한 정도의 정확성을 가지고 목적이 구체화된 재정이전 체계를 말한다. 범주적 프로그램의 전형적인 예로는 AFDC를 꼽을 수 있다.
‘위대한 사회’ 시대 이후 연방보조금 체계는 점차 범주적 성격에서 벗어나게 되었다. 이러한 변화는 거대 정부의 범위를 축소시켜야 한다는 보수주의자들의 복지국가에 대한 비판과 맥을 같이 한다. 보수주의자들에게 있어서 거대정부는, 특히 중앙집권적인 거대정부는 민주주의와 효율성에 대한 위협으로 여겨지는데, 왜냐하면 기본적인 결정을 내리는 주체가 “문제를 실제로 직면하고 있는” 각 지방의 지역사회가 아니라 워싱턴이 되기 때문이다. 범주적 프로그램 체계에 대한 가장 주된 반대의견은 범주적 체계에 대한 관리운영상의 어려움에 관한 것이었다. 즉, 프로그램들간의 조정이 불가능하다는 것이다.
이러한 문제점을 해결하기 위해 1970년대부터 공화당 대통령들은 연방보조금의 범주적 성격을 축소시키는데 주력했다.1981년 대통령에 취임한 레이건은 무엇보다 먼저 수가 많고, 구체적이고, 범주적인 연방보조금을 포괄적인 소수의 “포괄보조금”으로 통합하는 국내 정책을 펼쳐 나갔다. 이러한 새로운 포괄보조금 제도는 지방 관료들로 하여금 지역사회개발, 고용 및 훈련, 사회서비스와 같은 기능적 영역 내에서 원하는 것을 선택할 수 있게 하기 위해서 보조금의 목표를 매우 광범위하게 설정했다. 물론 지원받은 보조금의 지출에 대한 연방정부의 관리감독은 계속해서 이루어졌지만, 프로그램의 우선순위, 행정방식 및 서비스 전달 방식을 결정하는데 있어서 보조금을 지원받는 주체가 가질 수 있는 자율권은 괄목할 만한 정도로 증가했다.물론 이러한 특성은 연방정부 개입이 상당히 감소하는 대신 주정부와 지방정부의 역할이 증가한다는 것을 의미했다.
사실, 보다 급진적인 권한이양 개혁은-그러나 포괄보조금만큼 성공적이지는 못한-일반교부세(GRS) 제도였다. 1972년 처음 소개된 GRS는 범주적 전통에서 벗어난 주요 제도 가운데 하나로서 역사상 처음으로 아무런 조건 없이 주정부에 대해서 연방보조금을 지원하는 제도였다. 다시 말해서, 기능과 관련된 조건이 전혀 요구되지 않느 보조금이 지원되기 시작한 것이다. GRS는 보수주의자들이 선호하는 제도임에 틀림없으나, 연방정부의 재정 적자를 줄이기 위한 목적에서 1987년 폐지되었다. GRS의 폐지는 레이건 정부가 표방했던 “권력을 국민에게로”라는 입장을 고려해볼 때 아이러니가 아닐 수 없었다. 이러한 사례는 우리에게 프로그램이나 클라이언트와 관련된 분명한 초점을 가지지 못한 보조금이 얼마나 정치적으로 무기력한지를 잘 보여준다.
(2)재정 관련 조건
연방정부의 두 번째 통제 수단은 재정과 관련된 것이다. 일반적으로 보조금을 지원받는 주체는 소위 “지방정부의 대응자금(local matching)”이라 불리는 재정을 부담할 준비가 되어있어야 한다. 즉, 연방보조금을 지원받고자 하는 주정부와 지방정부가 프로그램에 소요되는 총비용 가운데 일부를 부담해야 한다는 것이다. 대응자금방식은 여러 가지 기능을 가지고 있는데, 그 가운데 하나는 대응자금이 재정지원 주체의 비용부담을 덜어준다는 것이다. 이에 못지 않게 중요한 또 한 가지 기능은 대응자금방식이 협력과 효율적인 프로그램 관리를 이끌어내는데 도움을 준다는 것이다. 비용의 일부를 직접 부담하는 주와 지방이 단순히 다른 주체가 제공한 재정으로 모든 비용을 충당하는 주와 지방에 비해 프로그램에 대한 행정적 책임을 보다 진지하게 받아들이게 된다.
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