[사회복지개론] 복지한국 미래는 있는가
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사 회 복 지 개 론
(복지한국 미래는 있는가..를 읽고)
복지한국 미래는 있는가.. 책을 선정하는데 시간이 얼마 걸리지 않았다. 복지한국 이란 좋은 의미로 해석 될 수 있는데 거기에 ‘미래는 있는 가’ 라고 의문을 달아놓아 어떤 문제를 암시 한 것은 평소 복지에 관심이 많았던 나에게 충분히 흥미를 끌어낼만한 제목이었다. 제1부에서부터 문제점을 다루면서 전개되었다.
복지국가만큼 좌우의 이념적 관점 모두로부터 비판받고 있는 예도 흔치 않은데 그렇다면 도대체 어떻게 복지국가를 이해하고 설명해야 하는 것 일까?
우선 복지국가는 자본주의적 현상이라는 사실을 이해하는 것이 중요하다. 기본적으로 복지국가는 자본주의가 갖는 문제점과 부작용을 해결하기 위해 국가와 정치가 본격적으로 나서야 한다는 발상의 산물이었기다. 따라서 복지국가란 자본주의가 여러 형태의 도전에 대응해 자신의 생명력을 유지 할 수 있었던 원동력이라고 보는 것은 틀린 말이 아니다. 그렇다고 해서 자본가나 친자본주의적 보수정당들이 복지국가를 만든 것은 결코 아니다. 복지국가를 개척하고 주도한 것은 자본주의에 비판적인 진보적 지식인과 정당들이었고, 무엇보다 노동운동이었다. 복지국가는 시장과 정치, 자본주의와 민주주의의 상호작용이 만들어 내는 역동적 구조를 전제하지 않고는 제대로 이해 할 수 없는 역사적 현상이라 할 수 있다. 복지국가는 정치에 대한 일정한 신뢰를 전제로 한다. 자본주의와 시장 체제의 한계가 커질수록 이를 개선하기 위한 정치의 역할을 더욱 절실해지기 때문이다. 그렇다면 무엇이 정치를 신뢰하게 만드는가? 모두가 정치를 불신하는 시대에 정치의 중요성을 논하는 것은 당혹스러운 일이다. 현실에서 민주주의는 다수지배의 원리라고 집약 할 수 있다. 물론 다수가 언제나 옳은 것은 아니다. 수의 정치도 타락하면 중우정치가 된다. 그런 점에서 민주주의는 분명 최선이 아니다. 그러나 민주주의는 원천적으로 불완전한 인간들을 상호 견제하게 하고 그러면서도 인격적 대등성과 평등의 원리에 기초를 두고 있다는 점에서, 적어도 현실적으로 인류가 발전시킬 수 있는 최선의 정치체제에 가깝다는 점은 부정하기 어렵다. 오늘날 정치가 비판받고 불신의 대상이 되는 이유는 민주주의가 제대로 실현되지 않았기 때문이라고 할 수 있다.
오늘의 한국 사회에서 성장이 분배를 일상적으로 배반하고, 민주주의와 정치가 자본주의와 시장의 들러리로 전락하고, 신자유주의적 세계화 담론이 우리의 미래를 위협하고 있음에도 불구하고 이러한 상황을 개선하려는 노력은 미약하다. 게다가 오늘날 한국의 복지관련 지출 규모는 OECD 국가들 가운데 최하위일 뿐 아니라 제3세계의 평균적 수준에도 미치지 못한다. 사회와 국가가 서로 책임을 떠넘기는 동안 시장 탈락자들의 소외와 고통은 깊어질 대로 깊어지고 있다. 복지에 대한 시민사회의 퇴행적 의식과 국가 복지의 낙후된 제도화 수준은 일상화된 반 복지 담론들을 양산해내는 기반이 되고 있다. 사회민주주의를 지향하는 정당과 노동운동이 취약한 데다 시민사회의 의식과 담론구조마저 복지 요구를 위한 압박으로 작용하지 못하고 있는 것이다. 대표적인 것이 ‘복지국가 위기론’이다. 현재 우리 사회에 팽배한 반 복지 의식, 담론에 비춰볼 때, 복지를 민간에 맡기자는 것은 아예 복지를 하지 말자는 것과 같은 말이다. 노무현 정무에 이르기까지 그간의 민주 정부들은 여러번의 집권 경험에도 불구하고 아직까지 명료한 이념적 지향을 담은 일관된 본질적인 개혁 노선을 제시하지 못한 체 현안에 따른 임기응변식 대응으로 일관해 왔다. 신자유주의적 세계화 담론과 시장 논리의 위력은 정부 수립 이후 가장 개혁적일 것으로 기대를 모았던 노무현 정부에서 가장 급격하고도 포괄적으로 나타나고 있다. 만일 성장이나 효율 같은 경제 논리를 반드시 전제해야 했다면 아마 복지국가의 발전은 애초에 불가능 했을 것이다. 서유럽 국가들의 경험에 비추어 볼 때, 복지국가의 출범과 출범 이후의 발전은 사회경제적 요구의 강도나 사회적 통합의 필요성 노동운동의 제도적 수용과 같은 정치적 민주주의의 진전 정도 혹은 정치적 리더십의 결잔 등 국내 정치적 요인들에 의해 결정적으로 영향 받아왔다.
현실역사에서 자본주의와 민주주의가 양립할 수 있었다는 것은 움직일 수 없는 사실이다. 그것이 가능했던 것은 자본주의와 민주주의의 두 체제를 떠받치고 있는 힘 사이의 균형 상태가 유지될 수 있었기 때문이며, 기본적으로 그러한 균형ㅇ은 계급 권력 간의 긴장이 동반된 잠정적 타협의 성격을 띤 것이었다. 노동 정치와 사민 정치의 위기론이 과장된 것 과 마찬가지로 복지국가의 위기론 역시 과장되었다. 국가와 시장의 민주화는 기본적으로 계급 간 권력 배분의 균형을 담보하는 제도 창출을 둘러싼 투쟁이다. 따라서 복지국가로의 길에서 노동의 연대와 동원은 여전히 가장 중심적인 변수이다. 신자유주의 옹호자들은 복지국가는 세계화의 대세를 거스르는 것이며 축소 재편되어야 한다고 주장한다. 복지국가 위기론은 현실에 대한 객관적 평가라기보다는 정치적 담론 혹은 이데올로기적 공세이다. 복지국가는 때로 자본주의와 대립하며, 때로 자본주의를 보완하면서 자본주의발전 과정에 내재적인 변수로 자리 잡아 왔다. 이런 점에서 복지국가는 시장 체제와 함께 또 하나의 강력한 헤게모니, 혹은 많은 사람들이 지적하듯 서유럽 국가시민들의 의식과 문화 속에 깊이 내면화된 헤게모니 체제라 할 수 있다. 정부 예산이 국민총소득의 절반을 넘고, 복지 지출이 정부 예산의 2/3에 근접하는 서유럽 국가들의 현실을 두고 복지국가가 위기에 빠졌다거나 ‘죽었다’고 말할 수 없다. 세계수준의 민주주의가 요원하다면 혹은 세계정부가 환상이고 ‘세계정치’의 민주화가 이론에 불과하다면, 세계화 추세가 지나는 심각성을 인지하고 그 추세를 제어하며 그 폐해를 교정 할 수 있는 주체는 국민국가 이외에 없다. 인류가 세계화의 후광을 얻는 경제 논리에 대해 진정으로 대안을 필요로 한다면, ‘정치에 대한 일상적 경멸과 폄하’야말로 오늘날 인류가 가장 경계해야 할 태도 일 것이다. 민주화 이후의 한국 민주주의는 빈곤과 불평등이 심화 경향을 제어하거나 근본적 원인을 규명하고 처방을 제시하는 일 모두에 실패했다. 일하는 빈민으로서 비정규직이 늘고 빈곤의 여성화가 심화되는 상황에서, 한국은 OECD 국가들 가운데 임금 소득 불평등 정도가 가장 심각하다는 불명예를 안게 되었다. 빈곤과 불평등의 문제는 시장이 낳은 문제이며 시장 논리가 우위를 점할수록 심화될 수밖에 없다. 그것은 불가피하게 시장 외부, 즉 정치의 개입을 통해완화되거나 해소되어야 한다. 한국은 복지국가가 아니고 국가 복지, 즉 복지를 위한 국가의 재정적 기여도에 관한 한, 한국은 OCED 최하위 국가일 뿐 아니라 제3세계국가들의 평균수준에도 미치지 못하고 있다. 한 국가의 복지 수준은 특정 복지 프로그램의 존재 여부와 복지 관련지출의 규모 등 양적 측면뿐 아니라 노동시장 정책, 고용법 등과 같은 예방적 조치들의 유무와 성격 그리고 복지 대상자 선정이나 공여 방식에 관한 규정 등 질적 측면 모두를 고려해야 하는 개념이다. IMF 이후 악화되는 사회경제적 상황, 특히 중대되는 빈곤율과 불균등 지수가 결과적으로 보여 주듯이, 한국의 국가 복지 체계는 시장에서 탈락한 사람들의 재상품화를 오히려 강제하고 기존의 사회계층화를 더욱 공고하게 재생산하는데 기여하는, 저발전이란 수식어조차 과분한 상황이라 말할 수 있다. 우파 기능주의적 설명의 대표적 접근인 산업화 논리는 첫째, 물적 축적과 계급구조의 변화를 복지 기능의 창출과 무기력으로 연결시킴으로써 한국 복지의 낙후성을 적절히 설명하지 못하고, 둘째, 제도적 복지기능 혹은 그것의 소멸이 가져온 기능적 간극에 주목함으로서 저발전이라는 한국 복지의 현 상황을 일정하게 설명해 주지만 결과적으로 복지한국에 대한 전망을 암울한 것으로 만든다. ‘자본의 필요’ 관점은 한국 복지의 미발달을 적절히 설명해 주지 못한다. 오히려 오늘날 한국복지의 저발전 양상은 그동안 국가가 자본을 위한 경제적 정치적 사회적 조건을 보장하고 노동의 요구를 물리적 이데올리기 적 강압에 의해 최대한 억압하는 환경 속에서, 복지 공여의 수준이 거의 하한선과 합치될 정도로 낮아진 상태에 도달한 것임을 보여 주고 있다. ‘계급투쟁 접근,’ ‘권력 자원이론’ 혹은 ‘사회 민주적 접근’ 등으로도 불리는 ‘노동의 요구’관점은 산업화 논리와 ‘자본의 필요’ 관점이 각각 정치적으로 중립적인 산업화 과정과 자본의 재생산을 도모하기 위한 ‘필요’라는 기능적 정태성에 주목하는 데 반해 적극적 동태성에 주목한다는 점에서 좌우의 기능주의적 설명을 거부한다. 노동이 명실상부한 하나의 정치세력, 의회정당으로 인정받기 시작하는 순간부터 복지구가로의 발전 경로는 훨씬 순탄해 질 것이다. 하지만 한국의 경우 절차적 민주화의 확대와 그것이 열어 줄 복지국가로의 진입을 위해서 이미 사회 구조적으로 팽창해 있는 신중산층의 태도가 중요한 변수일 수밖에 없는 딜레마가 있다. 세계화 속에서 사민주의의 쇠락과 관련한 논의가 가져다준 가장 중요한 교훈이란 진정한 의미의 계급 타협은 시장 자체의 민주적 제도화를 통해서만 가능하다는 점이다. 과거 사민주의적 타협이 국가의 민주화를 통한 자본주의와 교정이라는 개념에 입각한 것이었다면, 이제 사민주의는 시장 권력의 문제를 그 내부로 포괄해 냄으로써 공세적인 희생의 길을 모색해야 한다. 새로운 복지국가 개념을 정립하기 위하여, 기업 내부 중심의 종래 이해관계자 개념은 이제 기업 외부의 시장 탈락자들로 확장되어야 하고, 시장 외부자들의 탈상품화에 초점을 맞춰 온 종래의 복지국가는 이제 기업 내부 이해관계자들의 복지, 특히 노동현장에서의 노동자 권리까지 적극적으로 고려해야 한다. 이해관계자 개념은 경제적 사회적 정치적 편입 개념에 의거하여 공사 두 부문모두에서, 즉 기업 중심의 사영역과 국가 복지 중심의 공영역 모두에서 참여, 권리, 의무의 상호성 원리를 제도화함으로써 시장자유주의의 확산이 가져올 배제와 분극화의 경향을 제어해야 한다. 지금까지 ‘생산적 복지’의 실천을 살펴보면, 그것이 재분배 정치와 연계없는 일종의 오도된 생산주의 프로젝트에 기반하고 있다는 의구심을 준다. 우리가 필요로 하는 것은 성장의 과실을 포함해 한 사회가 동원할 수 있는 모든 가용
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