교육부 권한이양의 전제와 그 방향성 논의
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이명박 대통령은 “교육 없이 경제 없다”, “공교육 두 배, 사교육 감소”라는 슬로건을 통하여 교육대통령을 표방한 바 있고, 이에 따른 다양한 프로젝트를 제시하고 있다. 특히, 지난 1월 2일 발표된 “단위학교의 자율성 확립을 위한 교육행정권한 이양”계획은 새정부의 교육정책 방향을 압축적으로 보여준 것이라고 할 수 있다. 여기에 담긴 ‘자율과 책무성을 바탕으로 한 단위학교의 교육활성화’의 밑그림에는 대체로 많은 사람들이 동의하고 있는 것 같다. 그러나 실제적 효과를 낼 수 있는 기본적인 여건이나 인프라가 구축되지 않은 상황에서 성급하게 서두르는 것은 바람직하지 않다. 특히 교육부 권한이양과 관련하여 제기될 수 있는 문제는 다음 두 가지로 압축할 수 있다.
첫째, 유초중등교육의 지방 이양으로 시도교육청의 권한이 지나치게 집중됨으로써 중앙정부의 지시와 통제를 시도교육청이 대신하지 않을까 하는 우려이다.
둘째, 됨으로써 지역의 재정자립도가 현격한 차이를 보이고 있는 상황에서 유초중등교육의 지방 이양은 교육 불균형 및 교육격차를 더욱 심화시킬 것이라는 점이다.
중앙정부의 권한 이양은 이와 같이 예견되는 문제에 대하여 심층적인 논의를 거쳐 대책이 강구될 때 효과성을 높일 수 있다. 우리는 지금까지 정권 출범기마다 선언적 구호에 그치는 교육개혁 또는 교육정책으로 많은 혼란을 겪어왔고, 정권 말기에는 유야무야되는 경우를 너무나 많이 경험해왔다. 중요한 것은 충분히 입증되고 예측 가능한 구체적인 계획과 실천을 통해서 현장교육이 살아나게 해야 한다. 아무리 좋은 정책이라도 교육 본질에 어긋나고 기본적인 인프라가 구축되지 않은 상황에서는 그 실효성을 거둘 수 없다. 따라서 본고에서는 중앙정부의 권한 이양의 문제와 전제조건, 그리고 구체적 개선 방안을 중심으로 살펴보고자 한다.
Ⅱ. 권한 이양의 문제성 검토
1. 국민 교육측면에서 바라본 권한 이양의 문제점
지난 1월 2일 발표된 학교단위 자율운영 체제 확립과 현장교육의 활성화를 위한 “교육부의 권한 및 업무 이관 방침”은 신선한 충격으로까지 느껴졌다. 그러나 교육부 폐지와 권한 이양이 맞물리면서 그 의도와 실효성에 대한 의문이 제기되었다. 특히 공교육에 대한 국가 책임을 지방으로 떠넘기려는 의도로 파악되어 현장의 반발을 사기도 했다. 국민의 보통교육을 담당하고 있는 유초중등교육에 대한 국가수준의 질 관리와 지원의 필요성이 오히려 증대되고 있다고 보아야 할 것이다. 지금 우리나라의 교육은 사교육 중심의 왜곡된 구조 속에서 심각하게 위축되어 있다. 연간 사교육비 부담이 20조 400억원에 이르고 있고, 초중고 전체 학생의 77%가 이에 의존하고 있다고 한다. 이처럼 공교육의 현실과 소득 차에 의한 지역간 계층간 교육 격차가 심화되고 있는 상황에서 교육에 대한 국가적 전략과 지원체제 강화는 그 어느 때보다 더 절실하다고 보아야 한다. 이런 측면에서 주앙정부의 권한이양이 시장주의적 관점과 경쟁논리에 치우쳐 있다면 교육문제를 근본적으로 해결할 수 없을 것이다. 지금은 ‘숲을 바라보는’ 통합적 관점이 어느 때보다 절실한 시점이다. 이런 관점에서 교육부 권한 이양이 안고 있는 문제점을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 교육에 대한 기본적인 시각이 문제다. 시도교육청별로 특색 있는 교육으로 자율성을 강화하고 경쟁력을 높이겠다는 의도는 그럴듯하지만 유초중등교육은 보통교육이지 전문화되고 특성화된 교육이 아니다. 즉 보통교육은 국민으로서, 민주시민으로서 기본적으로 갖추어야 할 자질과 상식을 가르치는 교육일 뿐 전문화하거나 특성화할 대상은 아니다. 이런 점에서 보통교육을 ‘자율과 경쟁’ 논리에 집착하여 그 생산성 및 효과성만 집착하는 것은 문제가 있다고 본다. 보통교육은 경쟁과 시장논리로 풀어야 할 문제가 아니고 오히려 국민 복지적 관점에서 검토되어야 한다.
둘째, 교육격차를 양산할 우려가 있다. 우리나라 광역자치단체의 재정자립도는 매우 낮다고 한다. 2007년도 전국 광역자치단체의 재정자립도는 평균 53.9%에 불과하고, 서울이 85.7%로 가장 높고 전남은 고작 11.0%에 지나지 않는다. 그런가 하면 기초자치단체는 서울 중구가 86.0%인 반면, 전라남도의 완도와 신안군은 겨우 6.4%라고 한다. 이런 상황에서 유초중등교육의 지방 이양은 국민교육을 포기하는 것으로 비쳐질 수밖에 없다. 비교적 지방 재정이 탄탄한 지역은 어느 정도 양질의 교육 서비스를 할 수 있지만 재정자립도가 낮은 지역에서는 교육투자가 지역의 현안 사업에 밀려 소홀히 될 수밖에 없다.
셋째, 단위학교 지원보다는 통제 강화로 작용할 우려가 있다. 중앙정부의 권한이 대폭 시도교육청에 이양될 경우, 시도교육청의 지시와 통제는 강화될 수밖에 없다. 중앙정부의 정책 방향이 권한 이양으로 그치는 것이 아니라, 이에 상응한 평가체제를 강화하여 경쟁을 유도하면 필연적으로 단위학교의 자율성을 약화되기 때문이다. 결국 또 다른 지시와 통제를 양산하여 단위학교의 활성화와 자율경영을 가로막을 우려가 있다는 점이다.
넷째, 권항 이양의 핵심을 놓치고 있다. 단위학교에 넘겨주어야 할 것은 교육과정 및 학사 운영, 재정 운영, 조직 편성 등에 관한 권한이다. 지금까지 이와 같은 권한은 중앙정부나 시도교육청에 집중되어 있어서 단위학교의 교육활동을 적극적으로 지원해 주지 못한 채 포괄적인 지도 감독 중심으로 이루어져 왔다. 참고로 단위학교의 실질적 의사결정권한의 정도를 살펴보면 뉴질랜드가 71%, 스웨덴이 48%, 미국이 26%라고 하는데 우리나라는 얼마나 될지 구체적인 자료가 없는 것 같다. 교육과정 과 학사 운영, 재정운영, 조직 편성 운영은 단위학교에 과감하게 이양해서 단위학교 교육에 활력을 주어야 한다. 아무런 준비나 여건이 갖추어지지 않은 문제를 중심으로 공허한 논리에 집착하기보다는 실천 가능한 문제부터 서둘러 이양해야 한다.
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