신행정수도건설과 관련된 헌법쟁점
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신행정수도건설과 관련된 헌법쟁점
Ⅰ. 들어가며
작년에 우리나라를 떠들썩하게 만들었던 신행정수도 건설, 수도이전과 관련하여 ‘신행정수도의건설을위한특별조치법’ 위헌결정과 관련하여 헌법에서 문제 될 수 있는 쟁점들을 살펴보고, 헌법재판소의 결정에서 주로 내세웠던 근거들에 대해서 다시 한번 헌법적으로 검토를 해보도록 하겠습니다. 저는 헌법재판소 반대의견을 지지하였습니다. 수도이전에 대한 사실적인 문제들이나, 정치적인 논의, 실효성문제들은 검토하지 않도록 하겠습니다.
Ⅱ.헌법재판소의 결정(다수의견)
① 이 법률은 국가의 정치, 행정의 중추적 기능을 수행하는 국가기관의 소재지로서 헌법상의 수도개념에 포함되는 수도를 이전으로 하는 내용을 가지는 것이며, 이 사건 법률에 의한 신행정 수도의 이전은 곧 우리나라 수도의 이전을 의미한다. 수도를 설정하거나 이전하는 것은 국회와 대통령 등 최고 헌법기관들의 위치를 설정하여 국가조직의 근간을 장소적으로 배치하는 것으로서, 국가생활에 관한 국민의 근본적 결단임과 동시에 국가를 구성하는 기반이 되는 핵심적 헌법사항에 속한다.
② 헌법전상으로는 수도가 서울이라는 명문의 조항이 존재하지 아니하나, 서울이 우리나라의 수도인 것은 조선시대 이래 600여년간의 관행으로서 이러한 관행은 오랜기간 깨지지 않고 지속되어 국민적 합의를 얻은 국가생활의 기본사항이라고 할 것이다. 따라서 서울이 수도라는 점은 우리의 제정헌법이 있기 전부터 전통적으로 존재하여온 헌법적 관습이며 우리 헌법 조항에서 명문으로 밝힌 것은 아니지만 자명하고 헌법에 전제된 규범으로서 관습헌법으로 성립된 불문헌법에 해당한다.
③ 관습헌법도 헌법의 일부로서 성문헌법의 경우와 동일한 효력을 가지기 때문에 그 법규범은 최소한 헌법 제 130조에 의거한 헌법개정의 방법에 의하여야만 개정될 수 있다. 서울이 우리나라의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정절차에 의하여 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법으로서의 효력을 가진다. 한편, 이러한 형식적인 헌법개정 외에도, 관습헌법은 그것을 지탱하고 있는 국민적 합의성을 상실함에 의하여 법적효력을 상실할 수 있으나 이 사건의 경우에 이러한 사정은 확인되지 않는다.
④헌법 제 130조에 의하면 헌법의 개정은 반드시 국민투표를 거쳐야만 하므로 국민은 헌법개정에 관하여 찬반투표를 통하여 그 의견을 표명할 권리를 가진다. 그런데 이 사건 법률은 헌법개정사항인 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니하고 단지 단순법률의 형태로 실현시킨 것으로서 결국 헌법 제 130조에 따라 헌법개정에 있어서 국민이 가지는 참정권적 기본권인 국민투표권의 행사를 배제한 것이므로 동 권리를 침해하여 헌법에 위반된다.
Ⅲ.주요논점
1. 사법심사의 대상인지 여부
헌법재판소는 비록 고도의 정치적 결단에 의하여 행해지는 국가작용이라고 할지라도 그것이 국민의 기본권 침해와 직접 관련되는 경우에는 당연히 헌법재판소의 심사대상이라고 하고 있다. 93헌마186 헌재1996.2.29
신행정수도의 건설, 수도이전의 문제가 정치적 성격을 가지는 것은 인정하나, 이것이 고도의 정치적 결단을 요하여 사법심사의 대상에서 제외된다고 할 수는 없다. 더구나 이 사건의 심판의 대상은 이 사건 법률의 위헌여부이고 대통령의 행위의 위헌여부가 아니다. 단, 선결문제로 국민투표에 붙일지 여부에 대한 대통령의 의사결정이 사법심사의 대상이 될 경우 그 의사결정은 고도의 정치적 판단을 요하는 문제여서 사법심사를 자제함이 바람직하다고는 할 수 있으나, 대통령의 의사결정이 국민의 국민투표권을 침해할 여지가 있다면, 일단 본안판단에 들어가야 할 것이다.
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