독후감 지방행정 거버넌스
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책 제목- 지방행정 거버넌스
지은이- 박응격 외 18명
이 책을 읽게 된 동기는 수많은 지방행정 관련 서적 중에서 가장 최신판이었기 때문이다. 아무래도 오래된 실제 사례나 조사 자료를 인용한 책 보다는 최근의 자료를 활용해서 지은 책이 더 와 닿기 때문에 선택하게 되었다. 책의 내용이 저자의 생각이 가미된 것이었으면 보다 흥미를 유발할 수 있었을 것인데, 다소 교과서적인 내용에 흥미로운 테마는 아니었던 것이 아쉽다. 허나 인터넷 매체로 쉽게 접하지 못하는 외국의 사례에 대한 글귀가 많았던 점은 신선한 점으로 작용했다.
먼저 이 책의 서문에는 ‘지방자치는 민주주의의 모체이다.’라는 글귀가 눈에 띄었다. 개인적인 생각으로 고대 그리스의 폴리스 중 하나인 아테네, 유럽의 여러 선진 민주주의 국가, 자유주의의 대표주자격인 미국은 모두 폴리스나 게마인데, 영지, 주 단위 등의 자치적인 느낌이 있는 행정구역이 민주주의 성립의 기반이 되었다. 허나 우리나라는 애초에 왕 중심적인데다가 중앙집권적인 성격이 강한 나라였기 때문에 지방자치제도가 민주주의 발달에 큰 영향을 미친다고 생각하진 않는다. 즉, 형식적이지만 성문법상, 헌법상에 민주주의가 먼저 정립이 된 후 그 다음에서야 지방행정제도가 생겨난 것이다. 그렇기 때문에 지방자치제도의 역사가 길지 않고 아직까지 우리나라의 지방자치제도가 허점이 많은 것이 아닌 가 생각해보았다. 개인적으로 ‘지방자치는 민주주의의 모체이다.’ 라는 말은 유럽이나 미국 같은 국가에는 적용될지 몰라도 우리나라에 적용하기에는 다소 모순이 된다는 견해를 가진다. 지방자치와 민주주의가 연관성이 있다는 것에 대해서 이견은 없지만 발달 순서로 보았을 때 우리나라의 경우에는 그 역순이라고 생각한다. 그래서 이 책을 읽는데 지방자치가 민주주의로 도달하는 과정에 대해서 가장 집중해서 읽어보았다.
독일에 존재하는 게마인데는 우리나라의 지방자치단체와 유사한 개념이다. 독일의 게마인데가 발달하게 된 원인은 개인적인 추정이지만 중세 유럽의 영지 단위 생활이라고 생각을 한다. 중세의 유럽인들은 영주가 지배하는 영지 안에서 예속된 삶을 살아가야 했다. 땅을 중심으로 한 지역생활권을 형성하는 게마인데와 그 맥락이 비슷하다. 과거의 게마인데는 그 해당 지역 주민에 한해서만 권리를 인정하고 행정서비스를 제공했다. 즉 같은 나라인 독일일 지라도 국민 개인이 다른 게마인데에 있을때는 시민권을 인정받지 못하며 보호받지 못한다는 것이다. 독일의 경우 유럽의 정 중앙에 위치하고 있으며 비교적 전쟁도 잦았으며 그로인해 영토의 국경선이 계속해서 변했기 때문에 이런 현상이 있지 않나 생각해봤다. 같은 국가일지라도 어떤 지방은 아예 다른 민족이 살고 있는 지방일 수 있고 전혀 다른 언어를 사용하는 지방일 수 있기 때문이다. 그래서 각 지역마다의 자신들만의 차별성을 나타내기 위해 게마인데라는 제도가 성립되었다고 추정해본다. 어찌되었건 독일의 경우 한 주민이 그가 살고 있는 게마인데라는 행정구역에서 벗어나는 것에 대해서 거부감을 느꼈고 벗어난다는 것 자체가 더 이상 안전을 보장받지 못한다는 것을 말하기 때문에 그 게마인데에서 태어났다면 그 게마인데에 뼈를 뭍는 빈도가 매우 높았을 것이다. 그렇기 때문에 국민이 독일이라는 하나의 국가를 대상으로 노동력을 지불한다거나 자신의 능력을 사용한다고 보긴 힘들며, 국민의 소속감이 더 강한 게마인데나 그 지역의 발전에 힘을 썼을 것이다. 또한 구서독과 구동독이 통일된 후 극심한 경제위기를 타개하는데 꽤나 절대적인 역할을 한 주체가 바로 게마인데이기 때문에 독일인들에게 있어서 게마인데는 그들 삶에 있어서 아주 자연스럽게 동화되어 있다는 견해를 가지고 있다. 한국인들이 과거부터 지금까지 밥상에 김치 한 접시 올리는 것을 당연하게 생각하듯이 국일 국민에게 있어서도 그들의 삶 속에 게마인데라는 지방자치단체가 자연스레 가미가 되어있기 때문에 이 책의 제목대로 지방자치가 거버넌스라는 타이틀 아래 작동하고 있는 것이라고 생각한다. 우리나라의 경우엔 지방자치단체라는 지방의 정부조직이 형성된 역사가 그다지 길지 않다. 그렇기 때문에 일반시민의 경우에는 지방자치단체제도에 대해서 무지한 경우도 많으며, 지방의 정책 참여나 선거에 있어서도 그다지 적극적이지 않은 경우가 많다. 또한 과거부터 중앙집권체제가 우리 국민의 인식 속에 각인되어 왔기 때문에 지방의 정부에 대해서 의존하기 보다는 대통령이나 중앙 행정부에 의존하는 지역 주민이 많다. 이러한 독일과의 차이점 때문에 자연히 지방자치제도는 경원시 되는 것이라고 본다. 비록 내가 독일의 국민도 아니며 이 분야에 대해 전문적인 견해를 가진 식자도 아니기 때문에 독일 국민에게 있어서 게마인데가 어떤 의미를 가지는지 심층적으로는 알 수 없다. 허나 독일의 게마인데와 한국의 지방자치단체의 발달 배경에 차이가 크기 때문에 양국 국민이 느끼는 지방정치에 참여의식, 지방자치단체의 필요성이나 지방에 소속감에 큰 차이가 있다고 생각한다.
독일이나 미국은 전형적인 연방주의 국가이다. 연방이라는 단위가 사실 우리나라 같은 작은 땅덩이의 국가 국민으로서는 자주 접할 수 있는 개념은 아니다. 한국의 경우 한국이라는 나라 자체 아래 행정단위가 도나 특별시, 광역시가 있고 그 아래 시 ,군 , 구가 있는 경우 인데 특히 미국의 경우 워낙에 땅 덩어리가 큰데다가 지역마다 서로 다른 성격의 인종, 문화, 기후 때문에 주 단위라는 개념이 존재한다. 그 여러 개의 주가 연합된 연방국가가 미국이나 독일인데, 지금까지 연방주의라는 것에 대해서 깊이 생각해 본적이 없었고, 연방주의가 형성된 까닭이 그저 땅이 너무 커서 한 나라가 그 지역을 모두 다스리기 곤란하고 중앙집권화를 방지하기 위해서 연방 아래 주라는 단위를 정립시켜 권력을 분립시키기 위해서라고 생각했기 때문에 이 책을 읽고 많은 것을 느꼈다. 물론 기존의 내 생각이 아예 틀린 생각은 아니었지만 이 책에서 말하는 경쟁적인 연방주의에 대해서는 전혀 생각하지 못하고 있었다. 경쟁적 연방주의는 주가 연방의 중앙 권력에 맞서서 싸우는 분권적인 역할만하며, 주가 연방의 구성요소로써 그들의 권한 확대에만 힘쓰는 것이 아니라 주가 주민의 기술이나 노동력, 자금을 얻기 위해서 경쟁함을 의미한다. 경쟁에서 이기기 위해서는 주민을 위한 행정시스템을 보다 더 확실하게 보장하게 된다. 내 비전문가적인 견해로는 수업시간에 배운 성장기구론에서 지방자치단체가 지방의 토지개발을 위해서 성장촉진기관인 기업이나 대학을 유치하는 것과 경쟁적 연방주의에서 각 주들이 그들 주민의 노동력이나 기술, 자금을 유지하기 위해 서로 경쟁하는 것이 일맥상통한다고 생각한다. 경쟁적 연방주의라는 타이틀 안에서는 주가 그들의 주민 수, 노동력 같은 것들을 유지하기 위해서 각고의 노력을 해야 하기 때문에 아무래도 그 지역의 주민에 대해서 함부로 대하는 빈도가 우리나라의 경우보다 낮다고 생각한다. 즉, 경쟁적 연방주의 하에서 다른 주와 경쟁에서 이기기 위해서는 국가기관이 갑이 아니라 그 지역 주민이 갑이 되는 것이라 느꼈다. 거버넌스라는 것은 정부와 국민의 협치를 의미하는데 정부 한 쪽의 힘이 더 강한 우리나라의 경우엔 거버넌스라고 하기에도 민망한 것이 현실이다. 허나 경쟁적 연방주의에선 이와 반대로 비교적 이상적인 거버넌스가 정립되기에 알맞은 배경이 기반 된다고 생각한다. 사실 우리나라 국민으로서 제대로 알기 어려운 연방주의 제도라는 개념에 대해서 심도 깊은 지식이 없어서 이 책의 연방주의에 관한 파트를 읽는 데 다소 차질이 있었고 이해에 어려움이 뒤따랐다는 점이 다소 아쉽다.
다음으로 프랑스의 지방자치는 우리나라와 흡사한 점이 많다고 생각을 한다. 프랑스 또한 우리와 마찬가지로 지방자치의 역사가 길지 않기 때문이다. 또 지방자치가 전격적으로 시작하기 이전엔 전형적인 전제주의, 독재주의, 중앙집권적 정부가 군림하고 있었다는 것 또한 평행적이다. 프랑스의 경우엔 지나친 왕정이나 소수의 권력층이 국가를 지배하는 앙시앵레짐 때문에 삶의 염증을 느낀 시민들이 프랑스혁명을 일으켰다. 프랑스혁명은 민주주의를 도입하고자 하는 프랑스인들의 노력이었을 것이다. 당시 프랑스에 양극화된 정치세력인 온건파와 급진파 중에서 급진파가 프랑스 안에서 힘을 가지고 주도권을 쥐자 그들에게만 너무 강한 권력이 주어졌다. 어느 한쪽에만 강한 통치권이 생기자 중앙집권체제가 심화되는 양상을 보였고 프랑스인들은 이에 반발하여 지방자치제도를 성립하고자 했다. 우리나라의 경우에도 한 때 왕이나 양반 중심의 사회가 지속되다가 독재주의적인 성격이 짙은 대통령 중심의 사회로 이어지며 이에 반발한 시민들이 혁명을 일으키자 민주주의가 실질적으로 시작되면서 지방자치도 실현 되었다는 점에서 프랑스와 그 테크트리가 일맥상통하는 것 같다.
나는 프랑스인들이 민주주의를 쟁취했던 과정이 매우 역동적이고 파격적이라고 생각한다. 이웃나라 영국의 경우 명예혁명이 프랑스의 혁명에 비해서 매우 점잖고 조용하게 이뤄졌지만, 반대로 프랑스인들은 앙시앵레짐을 파괴하기 위해서 그들의 칼에 피를 묻혔고 귀족들을 기요틴으로 처형시켰다. 이렇듯 프랑스가 민주주의를 달성하기 위한 과정이 워낙에 잔혹했기 때문에 제 아무리 역사적으로 중앙집권체제가 발달했을지라도 지방의 기득권층이나 정치 엘리트층이 프랑스의 일반 주민의 의견을 무시하는 것은 불가능할 것이다. 오히려 일반 주민들의 생각을 잘 수렴하려고 노력할 것이고 그런 자세가 잡혀있기 때문에 지방자치에 있어서 거버넌스 성립은 당연지사일 것이다.
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