[지역사회복지론] 사회복지 분야 지방분권화에 따른 문제점과 개선 방향
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사회복지 분야 지방분권화에 따른
문제점과 개선 방향
1. 사회복지 분야의 지방분권화로의 이행 : 국고보조금제도의 개편과 분권교부세 도입
노무현 정부는 지방분권을 12대 국정핵심과제로 선정하였으며 2003년 4월 7일 대통령 소속의 “정부혁신지방분권위원회” 설치하여 2004년 7월 국고보조금을 정비하였다. 그동안 국고보조금제도는 중앙재정과 지방재정을 수직적으로 연결하는 이전재정의 핵심수단으로서 자치단체의 만성적인 재원부족을 지원하면서 주요 국가사업을 촉진하는 순기능을 발휘하였다. 반면, 국고보조금은 전체 이전재원의 20% 이상을 차지하면서 지방의 재정운영 자율성을 제약하기도 한다. 또한 중앙정부는 지방을 통제하는 수단으로 이를 활용하고, 지방은 국고지원으로 지방사무까지 추진하려는 경향이 나타나기도 하였다. 정부는 이러한 문제의식을 바탕으로 ‘국고보조금 사업의 일괄정비’를 추진한 것이다. 이에 따라 국고보조금은 지방이양, 국가균형발전특별회계, 국고보조 사업으로 나누어졌다
국고보조금 정비는 2004년도 기준 국고보조금 총 533개 사업 12조 7천억원 중 13개 부처 149개 사업 9천 581억원을 지방으로 이양했다. 보건복지부의 경우 사업 수로는 거의 절반이 지방으로 이양되었지만, 예산을 보면 4조 9,368억원의 전체 예산 중 12.1%에 해당하는 5,959억원이 지방으로 이양되었다. 그러나 보건복지예산 중에서 중앙정부에서 반드시 시행해야 하는 사업인 기초생활급여(1조 6천 771억원)와 의료급여(1조 8천 807억원)를 제외하면, 1조 3천 790억원의 예산 중 43.2%가 지방으로 이양된 셈이다.
지방이양사업의 재원을 마련하기 위해서 2004년 12월에 지방교부세법을 개정하여 분권교부세를 신설하였다. 분권교부세는 내국세 총액의 0.83%로 정하고, 2005년부터 2009년까지 5년간 한시적으로 운용한 후 2010년부터는 보통교부세로 전환하도록 하였다. 지방이양사업 재원 9,581억원의 확보방안은 내국세의 0.83%인 분권교부세를 통하여 8,454억원(88%)을 확보하고, 담배소비세 인상분으로 늘어나는 지방세 4,200억원 중 1,127억원(12%)을 지방이양사업에 활용하는 것으로 결정하였다. 2005년 도입되어 운용되었던 분권교부세는 시행결과 예산 확보에 어려움에 있었던 노인·장애인·정신요양시설 운영 3개 사업에 법정률 인상분인 1,178억원을 포함하여 2006년 1,570억원이 증가되었다.
2. 분권교부세를 통한 사회복지 지방분권화의 문제점
첫째, 분권교부세를 둘러싼 첫번째 쟁점은 보건복지부 소관 사회복지분야를 중심으로 지방에 이양된 국고보조사업의 재원이 절대적으로 부족하다는 것이다. 보건복지부의 실태조사에 의하면, 지방 이양된 67개 사회복지사업의 총 소요예산은 1조 4,605억원으로 추계되었으나, 실제로 지방자치단체가 편성한 예산은 1조 3,474억원으로 총 소요예산 대비 편성예산의 부족액은 1,131억원이며 부족률은 7.7%인 것으로 나타났다(총 소요예산과 예산편성액은 ’05년 6월말 기준, 보건복지부 국정감사제출자료).
둘째, 분권교부세는 지난 3~5년간의 사업 예산을 기준으로 확정한 예산이다. 문제는 작년까지의 기준이기 때문에, 2005년 이후 새롭게 시작되는 사업의 경우 추가적으로 예산 지원을 할 수 없으며, 기존의 사업을 확대 운영할 경우에도 예산 추가 반영이 되지 않으며, 물가인상율 역시 반영되지 않았다. 예를 들어 사회복지시설의 경우 새롭게 시설을 신축하여 운영할 경우 분권교부세에 신규시설 운영비가 포함되어 있지 않기 때문에 지자체에서 자체 예산을 100% 확보해야 한다. 이럴 경우 재정자립도가 낮은 지자체는 사업을 기피하거나 축소시킬 우려가 있다. 반면에 지원한다 하더라도, 지자체에 너무 많은 예산 부담을 가중시키는 측면도 있다. 지방에 이양된 사회복지사업 예산의 과거 증가율 추이를 보면, 2001년 이후 연평균 증가율이 20.5%이다. 따라서 과거 3~5년 평균 예산에 근거한 교부총액 산정방식으로는 절대적 재원부족이 발생할 수밖에 없다.
셋째, 분권교부세 산정시 기존 재원의 88%만 보존(나머지는 담배소비세로 충당)할 수 있었다. 분권교부세가 지방이양된 사회복지사업의 예산을 전액 보존해 주는 형태로 운용된 것이 아니라, 2005년의 경우 9,581억원 중, 8,454억원만 지원해 주었다. 이는 기존 재원의 88%에 해당한다. 행정자치부는 나머지 12%에 해당하는 1,127억원을 담배소비세 인상분으로 활용할 것으로 추계하고 이를 지원하지 않은 것이다. 이로 인해 지방자치단체는 지방이양된 사회복지사업에 대한 재원확보에 어려움을 겪고 있다.
넷째, 지방간 복지격차 확대현상을 보이고 있다. 2005년도 지방이양된 사회복지예산 확보율을 보면, 총 소요예산 대비 부족률이 10%를 넘는 광역자치단체는 인천, 대구, 전남, 대전, 강원, 충북, 경기의 7곳이며, 부족액이 100억원을 넘는 광역자치단체도 경기, 인천, 전남의 3곳에 이르고 있다. 재정자립도가 열악한 지방자치단체는 상대적으로 늘어나는 복지예산을 감당하기에 어려움이 있다. 이로 인해 결국 지역의 재정자립도에 따라, 향후 복지 수준의 심각한 격차가 발생할 것이다.
다섯째, 많은 시·군·구에서는 지자체와 의회가 사회복지에 대한 의식을 갖고, 민관의 의사소통 구조가 마련되는 등 기본적인 자치의 준비가 이루어지지 못하고 있다. 일부 특별시·광역시를 제외한 다수의 시·군은 사회복지담당 부서가 해당 시·군의 사회복지사업을 종합 기획할 여건이 미흡하고, 지방단위 사회복지 주체간 협력 경험과 수평적 의사소통 구조가 부재하다. 무엇보다, 평균 재정자립도는 28%에 불과하고(’04년 30%미만 자치구 22%, 시 42%, 군 93%), 시·군·구간 편차(자치구 42.6%, 시 38.8%, 군 16.6%)가 매우 커서, 재정력이 낮고 복지수요가 큰 군지역의 사회복지 수준 유지를 기대하기 어려운 실정이다.
3. 사회복지재정 분권화 개선 방안
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