대통령의 나라에서 국민의 나라로
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〈대통령의 나라에서 국민의 나라로〉
이 책은 판사의 법복을 벗고 6년간 행정부 생활을 했던 작가의 경험을 토대로 쓰여 졌다.
그는 6년간의 행정부 생활을 얼마나 어처구니없이 국가가 운영되는가 하는 실로 믿기 어려운 현실을 뼈저리게 체험한 기간이라고 말하고 있다. 눈앞에 벌어지는 수많은 종류의 어이없는 일들에 대하여 그마다의 다양한 직접 원인이 있었지만, 그러한 원인을 제공하는 공통적인 근본 원인은 언제나 정부의 무능과 월권이었고, 또 헌법이 정하는 삼권 분립과 이들 상호간의 견제와 균형의 원리가 무너진 채 초법적인 권련이 대통령 일인에게 집중되는 후진적인 권력 지배 구조가 그 문제의 핵심이었다. 이 책을 통해 작가는 이러한 정부의 근본적인 문제점과 이에 대한 실천적인 대책을 말하고자 한다.
우리나라는 공권력 행사의 공공성과 적법성이 형편없이 붕괴되어 있다. 과연 이 나라 정부가 근대국가에 요구되는 정부의 품질과 수준을 갖추고 있는지 조차 의심스러울 정도다. 덩치만 컸지 그 작동원리와 지배구조는 여전히 구멍가게 수준에 머물러 있다. 대통령의 의사는 방대한 비서실 조직에 의해 왜곡되어 공적 조직에 전달된다. 또 대통령의 뜻을 받들어 움직이는 공적 조직들은 대통령 주변의 수많은 측근들에 의해 휘둘린다. 이 과정에서 소위 실세니 깃털이니 하는 용어가 생기는 것이다. 또 권한 행사의 과정 절차를 기록으로 보존하는 관행이 정착되어 있지 않다 보니 구멍가게 수준의 국가 운영 방식이 개선되지 않는다. 또한 ‘잘되면 내 덕분, 안 되면 모르쇠’로 아무도 책임지려 하지 않는 국가 운영 시스템이 낳은 국정난맥이 판을 치고 있다. 국정난맥의 사례에는 빅딜, 의약분업, 교육정책, 부실기업퇴출 등이 있다. 이 중 의약분업에 대해 살펴보면, 당초 의약분업은 대통령 공약 사업이었다. 보건복지부가 여당인 민주당(결국은 대통령)이 결정한 정책을 집행하면서, 수많은 부작용을 예상하고 있었지만 감히 반대 의견을 밝히지 못하고 무리하게 추진하다 발생한 일이다. 결국 의약분업 시행 이후 드러난 수많은 부작용은 국가의 정책 결정 및 집행 과정에서 문제의 본질을 놓고 최소한 정부 내에서조차도 허심탄회한 대화가 이루어질 수 없는 우리 국정 시스템의 문제점들이 집약된 결과라고 봐야 할 것이다. 일반 국민들에게는 금융실명제의 필요성을 목이 쉬도록 강조해 놓고 정작 자신들은 중요 사안의 형성 과정 뒤에 숨어, 그 사안이 훗날 좋은 정책으로 판명되는 ‘내 덕’ 임을 내세우고, 탈이 생기면 ‘나도 모르는 일’ 이라며 잡아떼는 이 고약한 행정 풍토를 어떻게 하면 바로잡을 수 있을 것인가. 국가 중대사에 대해서만큼은 최초 결정과 집행 과정이 상세히 드러나도록 기록을 잘 남길 수 있는 시스템을 구축해야 한다. 정책은 성공할 수도 실패할 수도 있다. 중요한 것은 일의 진행 단계를 기록하고 책임 소재를 분명히 하는 일이다.
어느 나라 국민이든 국민 수준에 맞은 대통령을 갖게 마련이라는 말은 참으로 우리를 아프게 한다. 똑똑하고 열정적이고 희생적인 우리 국민이 왜 훌륭한 대통령을 아직 못 만나고 있단 말인가. 민주화만 되면 모든 것이 다 좋아질 거라고 믿었던 시절에는 그나마 희망이라도 있었다. 한결같은 모습으로 우리에게 실망만 주고 떠나는 대통령의 뒷모습을 이제는 정말이지 그만 보고 싶다. 대통령이 민주화 공로로 노벨 평화상을 받았다고는 하지만 우리나라 대통령은 여전히 제왕적 수준에 머물러 있다. 대통령의 강력한 권한은 우리 사회 난맥상의 가장 중요한 단초를 제공하고 있다. 이러한 풍토에서는 개각을 아무리 자주 해도 국정이 쇄신되기 어렵다. 장관들이 하나같이 대통령의 지시에 대해 ‘예스’만 하지 ‘노’라고 말할 수 있는 풍토가 아니기 때문이다. 하지만 대통령이 전지전능한 신이 아닌 이상 대통령의 지시를 그대로 따르다간 국정이 꼬일 수밖에 없다. 미국 사회가 운영되는 모습과 사회 구성원 개개인을 보고 있노라면, 마치 고도로 안정된 거대한 구조물의 볼트ㆍ너트를 보는 것 같다. 그리고 그들의 대통령 역시 그 구조물의 수많은 볼트 중 하나의 역할을 하고 있을 뿐이다. 반면 우리나라는 대통령이라는 볼트 하나가 거대한 구조물 전체를 지탱하고 있는 것 같아 언제나 위태위태해 보인다. 대통령에게 집중된 권력 구조는 그 자체가 우리 국가의 안위에 큰 위험성을 초래하는 국가적 불안 요소인 것이다. 우리나라는 외형상으로는 분명히 과거에 비해 민주화되었다. 그러나 문제는 대통령의 통치 스타일은 여전히 비민주적이라는 데 있다. 오늘날 국정 난맥상의 여러 원인 주에서도 대통령에게 지나친 권력이 집중된 것이 가장 큰 문제이고, 여타의 다른 원인들도 다시 근인을 더듬어보면 대부분 대통령에게 집중된 권력 구조에 귀착된다. 즉 이 나라의 대통령은 이 나라 모든 국정 난맥의 출발점이자 귀착점인 것이다.
미국의 대통령은 수많은 견제 속에 오히려 존경받는다고 한다. 미국이라는 나라의 시스템 하에서는 대통령의 권력 남용이 근본적으로 어렵다. 그래서 개인적인 스캔들이 생기는 경우는 있어도 권한을 남용하여 문제가 발생하는 경우는 드물고, 그 결과 퇴임 후에도 정치 보복을 우려할 필요가 없다. 정작 재임 중에는 각종 정책에 얽힌 이해관계로 시달리면서도 퇴임 후에는 홀가분해질 수 있는 체제인 것이다. 재임 중 불필요하게 권한을 남용한 대가로 퇴임 후 정치 보복 시비가 끊이지 않는 우리나라 실정과 비교하면 참으로 부러운 일이 아닐 수 없다. 우리 대통령들이 권한 행사를 함부로 하지 못하게 만드는 것이야 말고, 그들이 국민들로부터 존경받을 수 있게 하고 ‘자랑스러운 대통령’ 이라는 국가적 자산을 우리도 가질 수 있게 하는 전제조건인 것이다. 그리고 지금 모든 권력이 대통령에게만 집중되어 있는 것이 문제의 근원이므로 정상으로 돌아가 과도한 힘이 없어져야 이 나라의 모든 구성 요소들이 제자리를 찾아서 정상적으로 가동될 수 있다. 물론 이것만으로는 충분치 않겠지만 절대 필요한 전제조건임에는 분명하다.
그렇다면 이제 대통령의 역할을 재정립하자. 우선 대통령의 권한과 역할에 대한 국민의 명확한 인식이 있어야 한다. 그것은 우리나라가 선진국으로 도약하느냐, 아니면 IMF 외환위기 보다 더한 위기를 맞느냐를 가름하는 중대한 단초가 될 수도 있다고 생각한다. 국가의 온갖 현안에 일일이 개입하고 이 세상 모든 문제에 대한 고민을 혼자서 다 하는, 그럼에도 불구하고 바로 그것 때문에 언제나 실패할 수밖에 없는 외로운 우리의 대통령을 더 이상 보고 싶지 않다. 더 늦기 전에 대통령의 역할을 재정립해야 한다. 우선 정부 지배 구조를 개선해야 한다. 우리 사회의 총체적인 난맥상을 치유하기 위해서는 무엇보다 국정 지배 구조를 개선해야 한다. 장관들은 대통령보다 국민을 먼저 생각해야 하며 국민의 이익, 즉 국익이나 공익을 국정의 최고 판단기준으로 삼아야 한다. 국정 지배 구조는 정부와 국민과의 관계, 대통령과 행정 각부의 장, 국회와 사법부, 민간 기업 등 국정의 일익을 담당하고 있는 각 주체들 간의 관계를 말한다. 국정 지배 구조를 개선해야 한다는 것은 이들 간의 관계를 개선해야 한다는 말이다. 즉 대통령을 정점으로 한 우리 사회의 권력 집중 현상을 개선하여 국민을 최우선시하는 구조로 바꾸자는 것이다. 여기서 바꾸자 라고 했지만, 사실은 우리나라가 자유민주주의 국가이므로 자유민주주의의 원칙에 맞춰 국정 지배 구조를 제자리로 ‘되돌리자’라고 해야 정확한 표현이 될 것이다. 모든 권력이 대통령에게 집중되어 있다는 이야기는, 대통령의 잘못된 권력이 우리 사회의 모든 분야에 영향을 미치고 있다는 것을 의미한다. 대통령 스스로 의식하든 않든 간에 대통령은 이러한 비극이 사통팔달로 전파되는 허브공항의 역할을 하고 있는 것이다. 마치 재벌의 폐해가 총수를 정점으로 하는 구조에서 발생하는 것과 똑같다. 그래서 정부는 지배 구조의 개선이 필요하다.
그리고 입법부와 사법부가 살아 있어야 한다. 권력이란 그대로 놔두면 반드시 부패하기 때문에 삼권분립제를 채택해 권력 기관끼리 상호 견제 하도록 하고 있음은 현대 문명국가의 공통된 시스템이다. 특히 우리나라처럼 대통령과 행정부의 힘이 어느 나라보다 막강한 나라에서는 행정부에 대한 통제의 필요성이 더욱 절실하다. 대통령과 행정부의 권한 남용을 막기 위해서는 입법부가 살아 있어야 하고 사법부에 의한 행정부 견제와 감시가 제대로 이루어져야 한다. 유감스럽게도 우리나라의 국회는 당을 통하여 총재인 대통령의 뜻에 예속되어 있고, 사법부는 헌법에 규정된 권력 분립 구조상의 행정부 견제 임무에 대한 자각이 없다. 이 나라의 국회와 법원은 대통령을 견제해야 할 헌법상의 책무를 다 하지 못한 책임을 져야한다.
앞서가고 있는 민간의 발목을 비틀어 쥐고 있는 정부를 이대로 놔두었다가는 이 나라는 선진국으로의 진입은 고사하고 새로운 경제 위기를 맞게 될 것이 틀림없다. 정부가 최소한의 품질을 갖추지 못하면 국가 발전에 한계가 있는 것이다. 어쩌면 이보다 더 중요한 것은, 지금처럼 통제되지 않는 이 나라의 공권력이 국민을 비굴하게 하고 눈치 보게 하고 타협하게 한다는데 있다. 인류 문명 발전의 역사는 공권력으로부터 국민의 자유를 확대해 온 과정이었다. 그래서 선진 문명국가의 정부들은 국민의 자유와 인권, 긍지와 자부심, 신뢰와 사회 질서 등의 기초적인 공공재를 생산하여 공급하고, 그 품질은 더욱 높이기 위해 경쟁적으로 노력하고 있다. 국민소득 2~3만 달러의 선진 사회는 이러한 구조적 기반 없이는 이루어질 수가 없다. 낙후한 이 나라의 권력 구조와 이를 즐기는 자들, 책임 있는 공직에 있으면서도 그 개선을 외면하고 있는 자들을 민주주의와 문명의 이름으로 이들을 고발한다. 그리고 대통령의 나라에서 국민의 나라로 변화하는, 진정한 대한민국 국민의 나라를 꿈꾼다.
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