[행정] [행정] 비교정부론 - 소련연방과 러시아 연방정부의 의회와 대통령의 관계
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- 목차
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문) 소련연방과 러시아 연방정부의 의회와 대통령의 관계를 비교설명하라.
- 본문내용
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Ⅰ. 서론
토크빌은 전제정치에 대항하여 혁명을 성공시키는 것은 오히려 상대적으로 쉬운 과제이며, 더욱 어려운 과제는 혁명후 생명력 있는 민주정치 체제를 확립하는 것이라고 일찍이 지적한 바 있다. 러시아의 정치는 바로 이러한 국면에 접어들고 있으며 민주화 과정에서 핵심적 과제라고 할 수 있는 대통령과 의회의 정치적 기능의 제도화 문제를 둘러싸고 많은 정치적 혼란을 거듭해 왔다. 여기에다 정치적 민주화 즉, 구소련 공산당독재체제로부터 다원주의적 민주체제로의 전환은 경제체제의 전환, 즉 중앙집권적 통제경제체제로부터 자본주의적 시장경제체제로 전환해야 하는 이중적 과제로 인해 과거의 어느 체제 전환보다도 더욱 어려운 현실에 직면하고 있다.
이와 같은 현실적 당면과제를 해결하는 데 불협화음으로써 나타난 것이 바로 1993년 10월에 있었던 열친의 의회 무력해산이었다. 일단 같은 해 2월의 의회총선거와 신헌법제정을 통해 극한적 위기는 모면하였으나, 두 가지 문제점을 남기게 되었다. 첫째는 의회 내에 극우 민족주의 및 보수주의적 구공산 세력이 다수를 차지하게 되어 대통령과의 계속적 갈등을 낳을 수 있다는 것과 둘째는 신헌법이 대통령의 권한을 강화시키고 의회의 권한을 약화시킴으로써 권위주의적 통치를 벗어날 제도적 장치가 못된다는 점이다.
이와 같은 우려를 전혀 배제할 수는 없으나, 여기서는 신헌법이 대통령의 권한 강화를 통하여 개혁정책을 계속 추진할 수 있는 제도적 여건을 마련해 주고 있으며, 오히려 러시아의 정치문화와 현실에 적절하다고 할 수 있는 대통령과 의회관계를 제시하고 있다고 본다. 그러나 한편으로는 신헌법에서의 대통령과 의회관계는 열친의 지도력 확보를 위한 인위적 성격이 강함으로 옐친 이후의 부분적 수정 또한 불가피할 것으로 보인다. 이와 같은 관점에서 여기에서는 러시아가 구소련으로부터 독립한 이후 대통령과 의회 간의 정치적 갈등과 신헌법에 의한 양자 간의 법적, 제도적 측면의 실제적 관계를 살펴보기로 한다.
Ⅱ. 러시아의 의회정치
러시아 의회는 양원제를 채택하여 상원인 연방의회와 하원인 국가의회로 구분되었다. 본래 연방의회는 89개 연방구성 행정단위의 집행부와 의회대표 2명이 직권상의 자격으로 임명되어 구성될 계획이었으나, 열친은 1993년 10월 11일 이들 2명이 각 행정 단위별로 선거에 의해서 선출되도록 하는 포고령을 발표하였다. 이로써 1993년 12월 12일의 의회총선거에서는 89개 연방구성 행정단위에서 각 2명씩 선출되어 모두 178명으로 구성되는 연방의회와 450명의 지역구 및 비례대표 의원들로 구성되는 국가의회를 동시에 선출하도록 하였다. 하원인 국가의회는 450명의 절반인 225명을 인구 50만 명 단위로 225개의 지역구에서 1명씩 선출하고 나머지 절반인 225명을 5% 이상의 지지를 얻은 정당에 한해서 득표율에 따라 배분하도록 하였다. 비례대표제의 도입은 다당제 확립과 군소정당의 난립방지라는 취지에서 모든 정당 및 운동집단들이 찬성하였다. 살하 양원의 임기는 본래 4년이나 이번 선거에서 선출되는 의원의 경우는 2년으로 축소했다. 그리고 25% 이상의 투표율이 이루어져야 지역구 및 전국구 투표가 유효하다고 규정하였다.과거에는 50% 이상의 투표율을 나타내야 선거가 유효하다고 규정하였는데, 1993년 12월 총선거의 경우는 투표율 저조를 우려하여 선거유효 투표율릐 기준을 낮추었다.
1993년 12월 12일 선거에는 13개의 정당과 블록들이 참여했고, 상하원 628개의 의석수를 위해서 약 2천 명의 후보자가 경쟁하였다. 전체 유권자의 54.8%만이 투표해 저조한 투표율을 보였으나 선거자체는 순조롭게 진행되었다. 연방의회는 178명의 정원 중 171명만이 선출되었다. 연방의회선거 입후보자들은 정당 후보가 아닌 무소속 후보로 나섰는데, 당선된 의원 중 지방정치 집행관들이 가장 많은 수를 차지하여 약 50%를 점하였으며, 국영기업 관리바 및 상업조직의 대표자들은 10%를 차지하여 두 번째로 큰 집단을 형성하였다. 연방의회 선거에서 입후보자들의 정강정책보다는 인물이 주요 투표요인으로 작용하였다. 투표자들은 지방정치 고위관료들이 개혁주의자든 보수주의자이건 자신들의 지역이익을 새로운 의회에서 가장 잘 대변할 것이라고 투표한 것으로 평가되고 있다.
의회 총선거에서 가장 관심이 집중되었던 것은 하원인 국회의원 선거이었다. 국가회의는 450명의 정원 중 444명을 선출하였는데, 6개의 지역구가 선거 거부 또는 선거유효 투표율 기준 미달로 당선자를 내지 못하였다. 선거결과는 일반적 예상을 뒤엎고, 극우 민족주의 및 공상주의 영의 이른바 반개혁 세력이 모두 182개의 의석을 확보하여 선출된 의원 중 41%를 차지함으로써 국가의회의 최대 세력으로 등장하였다. 한편 옐친을 지지하는 친개혁세력은 모두 164석을 확보하여 약 37%를 차지하는데 그쳤고 구의회 중심세력이었던 온건개혁 또는 중도세력은 모두 64석에 14%를 차지하여 참패를 면치 못했다.
Ⅲ. 러시아의 대통령 권한
1993년 12월의 총선거와 함께 러시아 국민들은 신헌법안에 대한 투표를 동시에 실시하였다. 신헌법안은 유권자 중 54.8%가 투표에 참가하여 54.8%의 찬성으로 통과되어 1978년에 제정된 구소련의 헌법은 폐지되고 새로운 헌법에 기초한 새로운 정치구조가 성립하게 되었다. 그러나 러시아가 신생 독립국가로 탄생한 이래 러시아 정치를 지배해온 헌법구조 및 통치제도에 관한 논쟁은 지속될 것으로 전망되고 있다. 즉 러시아가 대통령 중심제 또는 의회중심제의 정치체제를 구축할 것인가 하는 중앙정부 와 89개의 연방구성체와의 관계 및 하위지방 정치단위의 지위문제는 의회에 대한 대통령의 권한강화와 지방의 지위격하를 골자로 하는 신헌법의 채택임에도 불구하고 러시아정치의 주요쟁점으로 남게될 것이다. 국가릐회는 의회의 헌뻐적 권한 강화를, 연방의회는 지방정치 단위의 지위향상을 주로 요구하게 될 것이다.
신헌뻐에 대한 논쟁은 러시아의 의회가 총선거를 통해서 선출됨으로써 새로운 민주적 정통성을 주장할 수 있는 상황이기 때문에 집중될 것으로 보인다. 러시아의 구의회가 구소련체제하에서의 선출되어 정통성을 갖추지 못하였다는 옐친측의 논리가 옐찬에게도 적용될 수 있다. 옐친은 의회 총선거에 초연하고 신헌법에 대한 국민투표에 몰두하였고, 옐친의 측근들은 신헌법의 통과가 자신에 대한 신임투표와 같은 효과를 지닌다고 주장하고 있는 것이다. 그러나 국가의회의 정당들과 연방의회의 정치적 지도자들은 신헌법의 초안 작성에 자신들의 의사가 반영되지 않았다는 이유로 헌법개정을 요구하게 될 가능성은 맹 높다.
신헌법이 ‘국민적 합의’에 의해서 채택되었다고 하기에는 국민투표 과정에 다소 문제점이 있다. 신헌법의 쵭종안이 국민에게 공포된 것은 불과투표 한 달 전의 일이었다. 따라서 헌법안에 대한 토론과 논쟁은 물론 투표자들이 헌법내용을 숙지할 기회가 별로 없었던 것은 자명하다. 러시아정부는 선거운동을 위해 방송시간에 헌법을 비판하는 정당에 대해서는 방송특혜를 철회하겠다고 위협하기도 했다.
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